Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5740/2008. számú ügyben
Előadó: dr. Retkes Zita
Az eljárás megindulása
A sajtóban közzétett hír szerint megfulladt egy ágyhoz kötözött beteg egy Baranya megyei ellátó-intézményben. Tekintettel arra, hogy az ügyben több alapvető joggal összefüggő visszásság veszélye is felmerült, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdésében foglaltak alapján hivatalból vizsgálatot indítottam. Ennek keretén belül az Obtv. 18. § (2) bekezdésében foglaltak alapján megkerestem az érintett intézmény vezetőjét, és nyilatkozattételre kértem fel.
Fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy munkám során a fogyatékossággal élők jogait nem csak a legtipikusabb, hagyományos, hanem ezen személyek jogai érvényesüléséhez illeszkedő, sajátos eszközrendszerrel is védeni kívánom, hangsúlyt fektetve a proaktív jellegű jogvédelemre is. A fogyatékossággal élők kiszolgáltatott helyzetére, valamint érdekérvényesítő képességük olykor korlátozott mértékére tekintettel a 2009. évben a fogyatékossággal élők jogainak érvényesülését feltáró, külön alapjogi projektet indítottam „Méltóképpen másképp” címmel, amelynek célja a fogyatékossággal élők jogaival kapcsolatban felmerült visszásságok feltérképezése, fókuszba helyezése, és nem utolsósorban a fogyatékos emberek jogai érvényesülésének elősegítése.

A megállapított tényállás
Sajtóhírek szerint egy bólyi intézményben megfulladt egy értelmi fogyatékos beteg, akit az ápoló az ágya melletti radiátorcsőhöz kötözött, hogy megakadályozza a beteg éjszaki mozgását és betegtársai zavarását.
Megkeresésemre az intézményvezető az alábbiakat válaszolta: Az eset a Baranya Megyei Önkormányzat Fogyatékos Személyek Otthonában történt. Az intézmény jól felszerelt, a gondozottakat fejlesztik, és különféle terápiás kezelésekben részesülhetnek (pl. fényterápia, gyógymasszázs, hidroterápia, lovaglás). Az intézmény egyben oktatási intézmény is – a gyermekkorú fogyatékossággal élő személyek korai fejlesztésével, fejlesztő felkészítésével is foglalkoznak. Külön foglalkoztatóház és három lakóotthon tartozik az intézményhez. Az intézményben dolgozók szakképzettek. A gondozottak száma 270, a legtöbben speciális ellátást igényelnek (sok a diétás, pépes ételt igénylő, a nem járóképes, valamint az inkontinens beteg). Az intézmény nemzetközi kapcsolatokkal rendelkezik, a munkatársak tudományos munkákban, konferenciákon vesznek részt.
2008. november 1-jén hajnalban az egyik több ágyas szobában egy negyvennégy éves női gondozott felébredt, bántalmazta a társait. A két szolgálatban lévő szakképzett gondozónő – akik ötven gondozottra felügyeltek – közül egyikőjük a gondozottat a derekánál fogva rögzítette. A heverőjéhez nem lehetett rögzíteni, ezért a radiátort borító széles védődeszkához rögzítette pelenkával. Többször ellenőrizte, de állandóan nem felügyelte. 6 óra 30 perckor a gondozottat az ágyról lecsúszva találta, életfunkciók nélkül. A két gondozónő a gondozottat újraélesztette és azonnal hívták az ügyeletes orvost. Az orvos stabilizálta a beteg állapotát és mentőt hívott. A kiérkező mentő végül – a felszerelés hiányára hivatkozva – nem szállította el a beteget, de segítettek a következő mentő kiérkezéséig. A második mentő a mohácsi kórházba szállította a beteget, ahol később elhunyt.
A gondozói létszám az intézményben 85 fő, ebből négy fő szakirányú tanulmányokat folytat, a többi gondozó szakképzett. A létszám a törvényi minimumnak megfelel, de 12 órás műszak előírását teszi szükségessé.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés:  „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– az állam alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása az állam elsőrendű kötelessége.”)
– az élethez és az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”) 
– a szociális biztonsághoz való jog (Alkotmány 70/E. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.”)
– a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog (Alkotmány 70/D. § (1)-(2) bekezdés: „A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.”)

Alkalmazott jogszabályok
– a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
– a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény
– az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Eütv.)
– a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoctv.)
– a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet
– az új Országos Fogyatékosügyi Programról szóló 10/2006. (II. 16.) OGY határozat

Megállapításaim
I. Hatáskör
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdésében foglaltak szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésében megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. Az Obtv. 29. §-a csak a hatóság fogalmát tartalmazza, a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.1 A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladatául határozza meg – többek között – az egészségügyi, a szociális ellátásról való gondoskodást. Az Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezései alapján az intézményt közszolgáltatást végző szervnek tekintem.

II. A jogbiztonság követelménye szempontjából
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – és elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak megállapítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.2 Ahogyan az Alkotmánybíróság is rámutatott határozatában, a jogbiztonság szempontjából alapvetőek az eljárási garanciák.3
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése arról rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az alkotmányi rendelkezésekből és azok alkotmánybírósági értelmezéséből következően egy olyan jelentős alapjog-korlátozást megvalósító intézkedés tekintetében, mint a személyes szabadságban, a szabad mozgásban való korlátozás egyértelműen szabályozott, kiszámíthatóan alkalmazható törvényi alapú szabályrendszer szükséges.
A korlátozó intézkedések ápolást, gondozást nyújtó intézményekben történő alkalmazásával kapcsolatos szabályokat a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoctv.) tartalmazza. A törvény 94/G. §-ában foglaltak szerint a pszichiátriai betegeket ellátó, a szenvedélybetegeket, illetve a fogyatékos személyeket ellátó bentlakásos intézményben, ha az ellátott veszélyeztető, vagy közvetlen veszélyeztető magatartást tanúsít, az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Eütv.) vonatkozó rendelkezéseit kell értelemszerűen alkalmazni. Korlátozó intézkedés alkalmazására csak az ellátott pszichés megnyugtatásának megkísérlését követően kerülhet sor. A korlátozó intézkedés, eljárás – a szabad mozgásban történő korlátozás, illetve farmakoterápia, az intézményen belüli elkülönítés, vagy ezen eszközök komplex alkalmazása – nem lehet büntető jellegű, és csak addig tarthat, illetve az adott helyzethez igazodóan csak olyan mértékű és jellegű lehet, amely a veszély elhárításához feltétlenül szükséges. A korlátozó intézkedés, eljárás alkalmazásának elrendelésére az intézmény orvosa, az orvos elérhetőségének hiányában a vezető ápoló jogosult. Ez utóbbi esetben az orvost azonnal értesíteni kell a korlátozó intézkedés, eljárás alkalmazásáról, és azt az intézmény orvosának jóvá kell hagynia. A döntést a korlátozó intézkedés, eljárás alkalmazását megelőzően, ha ez nem lehetséges, az intézkedés megtételét követően azonnal a külön jogszabályban meghatározott írásos formában dokumentálni kell. Az intézkedés csak addig maradhat fenn, amíg a veszélyeztető vagy közvetlen veszélyeztető állapot tart. Az intézmény orvosa a korlátozó intézkedés, eljárás alkalmazásáról tájékoztatja az intézmény vezetőjét. Az intézményvezető feladata az intézkedéshez szükséges feltételek, illetve szükség esetén a többi ellátott védelmének biztosítása. Az intézményvezető negyvennyolc órán belül köteles tájékoztatni az ellátottjogi képviselőt a korlátozó intézkedés, eljárás tényéről. Amennyiben az ellátást igénybe vevő cselekvőképtelen, intézménybe történő felvételkor az intézményvezető külön jogszabályban meghatározott írásos formában tájékoztatja az ellátást igénybe vevőt, illetve törvényes képviselőjét a korlátozó intézkedés esetén az ellátottjogi képviselő megkeresésének szükségességéről.
A törvény alkalmazásában veszélyeztető magatartásnak minősül, ha az ellátott pszichés állapotának zavara következtében saját vagy mások életére, egészségére, testi épségére jelentős veszélyt jelenthet, de a megbetegedés jellegére tekintettel a sürgős intézeti gyógykezelésbe vétel nem indokolt. Közvetlen veszélyeztető magatartásnak minősül továbbá, ha az ellátott pszichés állapotának akut zavara következtében saját vagy mások testi épségére, egészségére, életére közvetlen és súlyos veszélyt jelent.
A korlátozó intézkedés, eljárás alkalmazása ellen az ellátást igénybe vevő vagy törvényes képviselője panasszal élhet az intézmény fenntartójánál. A panasz kivizsgálásához és a döntéshez a fenntartó szakértőként pszichiáter szakorvost vesz igénybe.
Részletes szabályokat a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet 101/A. §-a tartalmaz. Eszerint a pszichiátriai betegek, szenvedélybetegek és fogyatékos személyek bentlakásos intézményében, ha az ellátott személy veszélyeztető, vagy közvetlen veszélyeztető magatartást tanúsít, az Eütv. vonatkozó rendelkezéseit kell értelemszerűen alkalmazni.
A rendeletben foglaltak szerint továbbá a korlátozó intézkedés alkalmazásáról a szolgáltatást nyújtó részletes eljárásrendet alakít ki a házirendben, amelynek tartalmaznia kell az intézmény munkarendjét, figyelembe véve a korlátozó intézkedés elrendelésének szabályait, a korlátozó intézkedés egyes formái mellé rendelt maximális időtartamot, a korlátozó intézkedés egyes formái mellé rendelt megfigyelés szabályait, a korlátozás feloldásának szabályait, a panaszjog gyakorlásának részletes szabályait. A korlátozó intézkedés időtartama alatti megfigyeléseket, állapotleírást erre rendszeresített betétlapon kell részletesen feltüntetni. A kitöltött adatlapot a gondozási tervhez kell csatolni. Az intézménybe történő felvételkor az intézményvezető írásos formában tájékoztatja az ellátást igénybe vevőt, illetve törvényes képviselőjét a szervezeti és működési szabályzat korlátozó intézkedésre vonatkozó szabályairól, az ellátotti jogokról a korlátozó intézkedés alkalmazása esetén, az ellátottjogi képviselő, illetve az érdekképviseleti fórum elérési lehetőségéről, a panaszjog lehetőségéről, gyakorlásának szabályairól. Az ellátottat szóban tájékoztatni kell a korlátozó intézkedés végrehajtása előtt annak elrendeléséről és formájáról, valamint a korlátozó intézkedés feloldásáról. Az ellátott törvényes képviselőjét tájékoztatni kell a korlátozó intézkedés végrehajtása előtt, halaszthatatlan esetben a végrehajtás alatt vagy azt követően 3 napon belül a korlátozó intézkedés elrendeléséről és formájáról, a korlátozó intézkedés feloldásáról.
Mind a Szoctv., mind az 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a korlátozó intézkedésekkel kapcsolatosan az Eütv. vonatkozó rendelkezéseinek értelemszerű alkalmazására utal elsősorban, mintegy ezen rendelkezéseket egészítve ki. Az Eütv. általánosságban az emberi méltósághoz való jog4 cím alá rendezi a korlátozó intézkedésekre vonatkozó általános szabályokat. Az ebben foglaltak szerint a beteg személyes szabadsága – ellátása során – fizikai, kémiai, biológiai vagy pszichikai módszerekkel vagy eljárásokkal kizárólag sürgős szükség esetén, illetőleg a beteg vagy mások élete, testi épsége és egészsége védelmében korlátozható. Kínzó, kegyetlen, embertelen, megalázó vagy büntető jellegű korlátozó intézkedést tilos alkalmazni. A korlátozó intézkedés csak addig tarthat, ameddig az elrendelés oka fennáll. Korlátozó módszerek vagy eljárások alkalmazását – ha a törvény kivételt nem tesz – a beteg kezelőorvosa rendeli el. Állandó orvosi felügyelet hiányában – kivételesen indokolt esetben – ideiglenesen szakápoló is elrendelheti a korlátozást. A korlátozásról a kezelőorvost haladéktalanul értesíteni kell, akinek azt tizenhat órán belül írásban jóvá kell hagynia. Ennek hiányában a korlátozást meg kell szüntetni. Korlátozó módszerek és eljárások alkalmazása esetén a beteg állapotát és testi szükségleteit rendszeresen – a szakmai szabályoknak megfelelően – ellenőrizni kell. A beteg egészségügyi dokumentációjában az ellenőrzés tényét és eredményét fel kell tüntetni.
A pszichiátriai betegekre vonatkozóan külön szabályok érvényesülnek az Eütv-ben.5 Ennek értelmében, személyes szabadságában bármely módon (fizikai, kémiai, biológiai vagy pszichikai módszerrel, illetve eljárással) csak a veszélyeztető vagy közvetlen veszélyeztető magatartású beteg korlátozható. A korlátozás csak addig tarthat, illetőleg olyan mértékű és jellegű lehet, amely a veszély elhárításához feltétlenül szükséges. A korlátozás elrendelésének oka lehet továbbá, ha a sürgősségi, illetve a törvény szerinti kötelező gyógykezelés alatt álló beteg engedély nélküli eltávozása másként nem akadályozható meg. A korlátozás elrendelésére és módjára az Eütv. 10. § (4)-(5) bekezdései (vagyis az általános szabályok) az irányadók. A korlátozásról az orvost haladéktalanul értesíteni kell, akinek 2 órán belül azt jóvá kell hagynia. Ennek hiányában a korlátozást haladéktalanul meg kell szüntetni. A korlátozás ideje alatt a beteg állapotát folyamatosan ellenőrizni kell, amely magában foglalja a fizikai, higiénés és egyéb szükségletek felmérését és ezeknek a beteg állapotának megfelelő kielégítését. Korlátozó intézkedés alkalmazására feltétlenül indokolt esetben, csak veszélyeztető vagy közvetlenül veszélyeztető magatartása esetén kerülhet sor.
A korlátozó intézkedések bizonyos ápolást, gondozást nyújtó intézményekben (így a fogyatékos személyek otthonában is) történő alkalmazásával kapcsolatosan tehát a Szoctv., az 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet tartalmaz szabályokat, és mindkét jogszabály az Eütv. vonatkozó rendelkezéseinek „értelemszerű” alkalmazására utal. Tekintettel arra, hogy a Szoctv. a pszichiátriai betegek vonatkozásban rendelkezik a korlátozó intézkedésekről, és ezen szabályokat terjeszti ki a fogyatékos személyeket, valamint a szenvedélybetegeket is ellátó bentlakásos intézményekre, kérdésként merülhet fel, hogy a fogyatékossággal élők és a szenvedélybetegek esetében is az Eütv. pszichiátriai betegekre vonatkozó külön szabályait6 kell-e alkalmazni. Az Eütv. pszichiátriai betegekre vonatkozó rendelkezései egyébként visszautalnak az Eütv. ezzel kapcsolatos általános szabályaira7, azzal a lényeges különbséggel, hogy pszichiátriai betegeknél amennyiben a korlátozó intézkedést nem az orvos rendeli el, az orvosi jóváhagyás két órán belül, egyéb esetben tizenhat órán belül szükséges. 
Az elrendeléssel kapcsolatos dilemmaként vetődik fel továbbá, hogy ki jogosult korlátozó intézkedés elrendelésére. A Szoctv-ben foglaltak alapján jogosult az intézmény orvosa, az orvos elérhetőségének hiányában a vezető ápoló.8 Az Eütv-ben foglaltak szerint – amelynek „értelemszerű” alkalmazására a Szoctv. utal – korlátozó intézkedés elrendelésére a beteg kezelőorvosa, állandó orvosi felügyelet hiányában – kivételesen indokolt esetben – ideiglenesen szakápoló is jogosult.
Álláspontom szerint egy ilyen jelentős alapjog-korlátozást engedő intézkedés egyértelmű törvényi szabályozást követel: aggályos pusztán a jogalkalmazó értelmezésére bízni a megfelelő garanciarendszer kiválasztását, annak esetleges csökkentését, ezáltal az alapjog-korlátozó intézkedések alkalmazásával kapcsolatos garanciák maradéktalan érvényesülését. Az alapvető jogok korlátozása során, abban az esetben, ha törvényi szabályozás másik törvény vagy jogszabály rendelkezésére utal, akkor kétséget kizáró, egyértelmű és pontos jogszabályhely megjelölése szükséges és elfogadható.
Fentiekre tekintettel megállapítom, hogy a korlátozó intézkedések nem egyértelmű jogszabályi rendezése alkalmas a jogállamiság elvével, és az abból következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság okozására.

III. Az élethez és emberi méltósághoz való jog szempontjából
Az emberi méltóság fogalmát az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) határozatában a következők szerint határozza meg: „A méltóság az emberi élettel eleve együttjáró minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.” A méltósághoz való jog egyik funkciója tehát az emberi életek közötti egyenlőség biztosítása. Ez azt is jelenti, hogy a jog előtt mindenki egyenlő, egyenlő bánásmódban részesítendő, magatartását, cselekedetét elfogultság nélkül kell megítélni és értékelni.  Nem lehet senkivel szemben méltóságsértő módon eljárni, nem lehet senkivel szemben jogsértő eszközöket, intézkedéseket alkalmazni.
1. Az intézmény saját belső szabályzatában rendelkezik a korlátozó intézkedések alkalmazásáról. A gondozottak fizikai, gyógyszeres korlátozásának okai, módja kapcsán az intézményi szabályzat az alábbiakat tartalmazza:
„Mivel sem az orvos, sem a gondozó nem képes előre jósolni a veszélyeztető állapotot – kivéve a legnyilvánvalóbb eseteket – a gyakorlatban igen nehéz a jogszabályi előírásnak megfelelni: nehézséget jelent meghatározni, hogy a gondozott képes-e megfelelően ellátni önmagát aktuális egészségi állapota, életkora, esetleg mentális betegsége folytán. (…) Az ellátás-gondozás szempontjából szerencsésebb a biztonság oldalára történő tévedés, semmint egy veszélyeztető egyén számára lehetővé tenni, hogy elhagyja az intézményt, vagy kedve szerint bármit megtegyen. (…) Kritikus, előre nem látható helyzetben a gondozó az alábbi intézkedéseket teheti, ha a gondozott önmagát vagy mások egészségét, testi épségét veszélyeztető magatartást tanúsít: 
– a veszélyt okozó eszközt elkérheti, annak átadására határozottan utasíthat, elvétele érdekében indokolt mértékben fizikai erőszakot alkalmazhat (a gondozottat lefoghatja, mozgásában átmenetileg akadályozhatja), szükség szerint kellő segítséget kérhet; 
– megtilthatja a gondozott intézményből való eltávozását, ha az veszélyt jelent önmagára vagy másokra; 
– ha az másképpen nem biztosítható, a távozás vagy egyéb veszélyeztető cselekmény megakadályozása érdekében határozottan felszólíthatja a gondozottat, hogy kísérje a lakószobába, betegszobába, ahol biztonságban lehet, vagy másoktól biztonságosan elkülöníthető;
– ha a gondozott önként nem teljesíti az utasítást, határozottan karon foghatja, vezetheti, ha ez nem elégséges, segítséget kérhet személyzet hiányában másik gondozottól is (ha ezzel nem veszélyezteti), szükség szerint fizikai erejét bevetve lefoghatja, kézben, tolószékben, tolókocsin szállíthatja;
– a gondozott megnyugvásáig, a veszélyhelyzet megszűnéséig legalább egy gondozónak a szobában (betegszobában) a gondozottal kell maradnia – ha ez személyzet hiányában nem lehetséges, vagy a gondozó magát veszélyeztetné, a segítség megérkezéséig rázárhatja az ajtót (amennyiben ez nem jelent újabb veszélyforrást; pl. ablak kitörése);
– ha a gondozott továbbra sem jelzi együttműködési szándékát, a gondozó, ha más megoldást nem talál, ágyhoz történő rögzítéssel gondoskodik a gondozottak biztonságáról. Rögzítés esetén is biztosítani kell a gondozott „viszonylagos” kényelmét – szükség esetén be kell takarni, nyugalmát biztosítani, vagy figyelmét elterelni (tévé, rádió), mellette maradni, beszélgetni;
– ha az orvos a gondozott részére adott esetre szükség szerint adható gyógyszert rendelt (nyugtató, altató, egyéb) a gondozott tiltakozása ellenére is beadhatja, ebben munkatárs vagy másik gondozott (ha ezzel nem veszélyezteti) fizikai segítségét kérheti.
A korlátozás nem lehet büntető jellegű, csak addig tarthat, míg annak oka fennáll. A korlátozás alkalmazásának okáról, körülményeiről, alkalmazott módszerről jegyzőkönyvet kell készíteni és az eseménynaplóba is be kell jegyezni. Fel kell tüntetni a korlátozás kezdetének és megszüntetésének időpontját. Az eseményről az orvost, szükség szerint a mentőszolgálatot/rendőrséget értesíteni kell. A korlátozás 16 órán túl csak írásbeli orvosi utasításra tartható fenn.”
A fentiekből látszik, hogy az intézményi szabályzat a korlátozó intézkedések alkalmazásával kapcsolatosan a fokozatosság elvét kívánta érvényre juttatni. Ugyanakkor fontos vizsgálni, hogy több rendelkezés – különösen garanciális szempontból – aggályos (pl. másik gondozottól való segítségkérés). Több esetben felmerül a személyi erőforrás hiányában alkalmazandó „kényszermegoldás”. Álláspontom szerint a jog- és érdekérvényesítésre egyébként is kevésbé (vagy egyáltalán nem) képes emberek esetében – különös tekintettel arra, hogy ilyen jelentős alapjog-korlátozó intézkedés alkalmazására is szükség szerint sor kerül – a legkörültekintőbben, megfelelő személyi és tárgyi feltételek birtokában kell az ellátást nyújtani.
A nem szakszerű segítségnyújtás, illetve más gondozott közreműködésének igénybevétele, valamint a személyi feltételek hiánya miatti bezárás a gondozott élethez és emberi méltósághoz, valamint egészéghez való jogaival kapcsolatos visszásságot jelentenek.
Az intézményvezető ismételt megkeresésemre csatolta az intézmény házirendjének vonatkozó mellékletét, amely időközben – a történtek miatti felülvizsgálatok következtében – átdolgozásra került. Az új szabályozás szerint a korlátozó intézkedést – amennyiben nem orvos rendeli el – az orvosnak két órán belül kell jóváhagynia. A gondozattak veszélyeztető magatartására vonatkozó eljárásrend az alábbi lépéseket tartalmazza: pszichés megnyugtatás, mozgásban való korlátozás (csak szakdolgozó által), farmakoterápia, intézményen belüli elkülönítés. Az ellátott állapotát folyamatosan figyelni, ellenőrizni, és a korlátozó intézkedés alkalmazását adatlapon, írásban dokumentálni kell. Az új szabályzat továbbá a jogorvoslati eljárást is tartalmazza.
2. A korlátozó intézkedések alkalmazási formáinak konkrét (milyen típusú korlátozó eszközt alkalmaznak és milyen módon) elemzése szakmai kérdésnek tekinthető. Az ezzel kapcsolatos foglalkoztatási szabályok a gondozó részéről történő megfelelő betartásának vagy esetleges megszegésének vizsgálata az Obtv. alapján nem tartozik ombudsmani hatáskörbe. A cselekmény részint az intézményvezető által fegyelmi eljárás lefolytatásának keretében, részben büntetőeljárás keretén belül vizsgálható. A büntetőeljárás az ügyben jelenleg folyamatban van, a nyomozás még nem zárult le.
Ugyanakkor a korlátozó intézkedések alkalmazásának dokumentálása jogszabályban meghatározott kötelezettség, amelynek célja éppen ezen jelentős alapjog-korlátozó intézkedés jogszerű alkalmazásának garanciájaként hivatott működni.
A jogszabályi kötelezettség be nem tartásával összefüggő mulasztások egyúttal a garanciális eljárási szabályok, valamint a jogorvoslathoz való jog kiüresítését jelentik, mely – az adott eseten is túlmutatva – közvetve az állam objektív védelmi kötelezettségével összefüggésben az élethez és emberi méltósághoz való jog tekintetében visszásságot okoznak.
3. Az eset kapcsán ugyanakkor az intézmény dolgozói további képzéseken vesznek részt, fokozottabb az intézményben az éjszakai ellenőrzés, az elkülönítőben több ágy került elhelyezésre, valamint új, mágneszáras rögzítő rendszert alkalmaznak korlátozó intézkedésként.
A korlátozó intézkedés szakmai vizsgálata, illetve a gondozó egyéni büntetőjogi felelőssége a büntetőeljárás keretében vizsgálandó, ugyanakkor az élethez és emberi méltósághoz való jog sérelmét nem okozó szakmai, tárgyi és személyi feltételek megteremtése az intézmény és az intézmény fenntartójának feladata.
Megállapítom, hogy az alkalmazott eljárás, a jogszabály által előírt személyi és tárgyi feltételek hiánya ugyancsak a garanciális eljárási szabályok, valamint a jogorvoslathoz való jog kiüresítését jelentik, mely – az adott eseten is túlmutatva – közvetve az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségével összefüggésben az élethez és emberi méltósághoz való jog tekintetében visszásságot okoznak.
Az intézmény ugyanakkor a további sérelmek, visszásságok megelőzése érdekében a szükséges intézkedéseket saját hatáskörben megtette, szabályzatát módosította, felhívom azonban a figyelmet a korlátozó intézkedések még körültekintőbb alkalmazásának fontosságára, illetve az élethez és az emberi méltósághoz való jog maradéktalan érvényesítésére.

IV. A szociális biztonsághoz és az egészségügyi ellátáshoz való jog szempontjából
1. Az egészségügyi ellátáshoz való jog az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében rögzített, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jognak csupán az egyik – bár kétségtelenül nagyon fontos – részjogosítványa. Az Eütv. e részjogosítvány tartalmát rögzíti. E szerint az egészségügyi ellátáshoz való jog egyik eleme, hogy minden betegnek joga van az egészségi állapota által indokolt, megfelelő, folyamatosan hozzáférhető és megkülönböztetés nélküli egészségügyi ellátáshoz. A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása az állam számára alkotmányos kötelezettséget jelent, amelynek egészségügyi intézményhálózat működtetésével és orvosi ellátás megszervezésével köteles eleget tenni.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az államnak széles körű mérlegelési lehetősége van az egészségvédelmi kötelezettség megvalósítása során. Ugyanakkor az egészségügyi ellátás körébe tartoznak a mentési feladatok is. A sürgősségi mentés intézményét, mentőszolgálatokat alapjogi szinten az egészséghez való jog biztosítása, az állam pozitív élet- és egészségvédelmi kötelezettsége hívta életre, ma már egyértelműen elmondható az, hogy az állampolgárnak alanyi jellegű joga van arra, hogy – amennyiben élete veszélybe kerül – hatékony és gyors segítségben részesüljön. 9
Az ügyeletes orvos, valamint a két mentő a helyszínre gyorsan megérkezett, és a szükséges ellátásokat biztosították, ezért ezzel kapcsolatos visszásságot nem állapítok meg.
2. Kétségtelen, hogy a töretlen alkotmánybírósági gyakorlat10 szerint az állam széles körű jogosítványokkal rendelkezik abban a tekintetben, hogy a szociális ellátást hogyan valósítja meg, és ezen kötelezettségének teljesítése során mérlegelési lehetősége van, azonban ezen joga mégsem korlátlan. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szociális biztonsághoz való joggal kapcsolatosan az állam a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum biztosítására köteles, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához.11 A szociális ellátások konkrét meghatározása azonban nem alkotmányossági kérdés, így elvben sem a társadalmi integrációt elősegítő, sem az ellátás konkrét megvalósulási formái, színvonala nem kérhető számon alkotmányos mulasztásként az államon.
Ugyanakkor a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény kimondja12, hogy az Országgyűlés a fogyatékos személyek esélyegyenlőségének megteremtéséhez szükséges intézkedések megalapozása érdekében Országos Fogyatékosügyi Programot határoz meg. A Programban foglaltakat az egészségügyi, foglalkoztatási, oktatási, közlekedési tervezésben, továbbá a településfejlesztésben, valamint az egyéb állami tervezés körébe tartozó döntés meghozatala során érvényre kell juttatni. Az Országos Fogyatékosügyi Program13 a fogyatékossággal élő személyeket érintő társadalmi szemlélet kedvező irányú megváltoztatásához szükséges tennivalók részletezésénél a társadalmi kirekesztettség intézményes okaira is kitér. Ennek keretében célként határozza meg a lakóotthoni férőhelyek számának bővítését, valamint a lakóotthoni ellátási formák szabályrendszerének és a szolgáltatások szakmai színvonalának felülvizsgálatát. A Program szerint meg kell vizsgálni továbbá annak a jogszabályi, tárgyi és szakmai feltételeit, hogy – az Európai Unió írott és íratlan normáira is figyelemmel – a bentlakásos intézmények se lehessen nagyobbak negyven főnél.

V. Összegzés
Megállapítható, hogy a törvények garanciális jellegű rendelkezéseinek betartása alapvető fontosságú az alapjogokkal kapcsolatos visszásságok megelőzése, kiküszöbölése céljából. Mindehhez azonban az is nélkülözhetetlen, hogy a törvényi, jogszabályi rendelkezések, és az ezeken alapuló intézményi szabályzatok átláthatóak, egyértelműek, és a jogalkalmazók számára világosan követhetők, valamint egyben kikényszeríthetők is legyenek.
Ugyancsak lényeges szempont, hogy a fogyatékossággal élő személy az átlagosnál is kiszolgáltatottabb helyzetben van, ezért – valamint figyelemmel az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölését célzó, az Alkotmányban deklarált állami kötelezettség jelentőségére – alappal számíthat különös figyelemre és méltányos elbánásra.
A „Méltóképpen – másképp” című, a fogyatékossággal élő személyek jogaival és helyzetével foglalkozó alapjogi projektmunka keretében ezen jelentésemet – a konkrét, eseti és általános jellegű problémák megoldásán túl – figyelemfelhívásnak szánom. Célom a fogyatékossággal élő személyek jogainak érvényesülésével és általános helyzetével összefüggésben felmerülő problémák minél hatékonyabb megoldása érdekében szakmai és társadalmi párbeszéd generálása.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság orvoslása, illetve jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében,
– az Obtv. 25. §-a alapján felkérem a szociális és munkaügyi minisztert, mint az ezzel kapcsolatos szabályozásért felelős tárca vezetőjét, hogy – a jelentésemben megfogalmazott szempontrendszer alapján – vizsgálja felül a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló törvényt, és kezdeményezze annak módosítását a jogszabályszöveg belső, és az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvénnyel kapcsolatos koherenciájának megteremtése, a félreérthető, a jogalkalmazók számára bizonytalan tartalmú rendelkezések pontosítása érdekében.
– az Obtv. 21. § (1) bekezdésében foglaltak alapján kezdeményezem a Baranya Megyei Önkormányzat Fogyatékos Személyek Otthona (Bóly) vezetőjénél, hogy a jövőben a korlátozó intézkedések alkalmazása a jogszabályi és belső szabályzatban foglalt eljárási rend maradéktalan megtartásával, megfelelő dokumentálásával történjen, és fokozottabb ellenőrzéssel biztosítsa az alapjogok érvényesülését.
– az Obtv. 20. § (1) bekezdésében foglaltak alapján azzal az ajánlással fordulok a Baranya Megyei Önkormányzat, mint az intézmény fenntartója felé, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az intézmény a jogszabályban meghatározott feladatai tényleges ellátásához szükséges személyi és tárgyi feltételekkel rendelkezzen, valamint tegyen lépéseket a jogszerű működés hatékony ellenőrzése érdekében.

Budapest, 2009. május 29.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet

1 OBH 6501/2001. 
2 9/1992. (I. 30.) ABH
3 9/1992. (I. 30.) ABH
4 Eütv. 10. § (4)-(5) bek.
5 Eütv. 192. §
6 Eütv. 192. §
7 Eütv. 10. § (4)-(5) bek.
8 Szoctv. 94/G. (3) bek.
9 OBH 2453/2008.
10 Lásd különösen 42/2000. (XI. 8.) AB határozat és 59/2006. (X. 20.) AB határozat.
11 32/1998. (VI. 25.) AB határozat
12 1998. évi XXVI. törvény 26. § (1) bekezdés
13 Az új Országos Fogyatékosügyi Programról szóló 10/2006.(II.16.)OGY hat. Melléklet, III. fejezet, 2. pont