Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5642/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
dr. Halász Zsolt
dr. Lápossy Attila
dr. Tóth László
Az eljárás megindulása
Amint arra már az OBH 2058/2008., OBH 2452/2008., OBH 3262/2008. és OBH 5266/2008. számú ügyekben kiadott jelentéseimben is hivatkoztam, 2008. évben kiemelt figyelmet fordítok – önálló alapjogi projekt keretében – a békés gyülekezéshez való jog érvényesülésének, valamint az e jog gyakorlásához kapcsolódó kérdéseknek. E projekt keretében egyebek mellett vizsgálom azt is, hogy a jogalkalmazó szervek, jelen esetben a Rendőrség, milyen módon kezeli a bejelentéseket, valamint, hogy a rendezvényeken alkalmazott intézkedései, a gyülekezési jog biztosításával összefüggő rendőrségi gyakorlat, a törvényi szabályozás garanciális elemeivel együttesen mennyiben felel meg az Alkotmány támasztotta követelményeknek, biztosított-e az alapvető jogok érvényesülése.
A gyülekezési jogi projekt részeként, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1)-(2) bekezdése alapján elrendelt vizsgálatom során, munkatársaim helyszíni vizsgálatokat folytattak 2008. október 22-én (a Rákóczi Szövetség, valamint az Európai Magyar Szabadságharcos Világszövetség felvonulásai a Műegyetemtől a Bem térig, illetve a Kossuth térig, valamint a Magyar Nemzeti Bizottság 2006 Kossuth téri rendezvénye) és 23-án különböző helyszíneken (Kossuth téren, az Olimpiai Parkban, a Bajcsy-Zsilinszky úton, az Andrássy út Terror Háza Múzeum előtti szakaszán, a Dériné közben, az Operánál, a Markó utcában, a Nyugati téren, a Kossuth Lajos utcában, valamint az Astoriánál) szervezett demonstrációkkal, illetve a Rendőrség tömegkezelési tevékenységével összefüggésben.
Munkatársaim helyszíni tapasztalatai mellett – az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján –tájékoztatást, valamint hangfelvételek és iratok megküldését kértem Budapest Rendőrfőkapitányától is. 

A megállapított tényállás
2008. október 22-én munkatársaim a Rákóczi Szövetség, az Európai Magyar Szabadságharcos Világszövetség Műegyetemtől a Bem térig, illetve a Kossuth térig tartott felvonulásain vettek részt, valamint a Magyar Nemzeti Bizottság 2006 Kossuth téri rendezvényét tekintették meg, ahol alapvető joggal összefüggőm visszásságra utaló körülményt nem észleltek.
2008. október 23-án reggel 8:30-tól – részben a kordonkorlátokkal elzárt területen belülről, részben pedig azon kívülről – az állami zászlófelvonásra érkező nézők kezelését tekintették meg.
A 2008. október 23-i nemzeti ünneppel kapcsolatos rendezvények rendjének biztosítása érdekében Budapest Rendőr-főkapitánya 110-60/2008.ált. számú, egyedi utasításában a Rendőrségről szóló 1994. évi XXX1V. törvény (továbbiakban: Rtv.) 30. § (1) bekezdése, valamint (3) bekezdése alapján Budapest teljes területére, 2008. október 22-én 00.00 órától 2008.október 25-én 24.00 óráig fokozott ellenőrzést rendelt el. A fokozott ellenőrzés keretében a Kossuth téri állami ünnepségek helyszínén igazoltatásokra, valamint ruházat és csomag átvizsgálásokra került sor. A megemlékezni – vagy éppen véleményt nyilvánítani – szándékozók számára a Rendőrség a Néprajzi Múzeum előtt biztosított teret, ahová ruházat- és csomagátvizsgálás után, ún. ellenőrző-átengedő pontokon (EÁP) lehetett belépni.
A kihallatszott rendőrségi rádióforgalmazásokból – és ezt a látottak is alátámasztották – arról értesültek munkatársaim, hogy a helyszínen tartózkodó rendőri állomány egyértelmű utasítást kapott a kordonkorlátokon kívül (ideértve a megemlékezni kívánók számára kialakított „zsákot” is) véleményt nyilvánító személyek (kiabáló, kereplő, transzparenst hordozó stb.), valamint mindenkinek, akinek „nemzeti színű szalag, vagy síp lóg a nyakában” az igazoltatatására, majd a területről való kivezetésére. A rendőr-főkapitánytól kapott tájékoztatás szerint ezen intézkedésekre az elrendelt fokozott ellenőrzés keretén belül, a Biztosítási Törzs utasítása alapján került sor. A tájékoztatás kitért arra is, hogy „A Kossuth téri állami ünnepségek alatt nem történt »elvezetés«, a rendezvény biztonságos lebonyolítása érdekében foganatosított ruházat és csomag átvizsgálások végrehajtása céljából a vizsgálatot végző rendőrök felkérték az ellenőrzés alá vont személyeket, hogy fáradjanak a Kossuth tér-Szalay utca sarkára az intézkedés befejezéséig.”
Munkatársaim azt tapasztalták, hogy a Vértanúk terénél megjelent három, transzparenst tartó személyt rövid időn belül, anélkül, hogy helyet változtattak volna, egymás után többször is igazoltatták. A Rendőrség honlapjáról arról is értesültek munkatársaim, hogy a BRFK három fővel szemben tesz szabálysértési feljelentést gyülekezési joggal visszaélés miatt, mert „transzparensekkel demonstrációs jelleggel gyülekeztek”. A Vértanúk terénél három, transzparenst tartó személy igazoltatására vonatkozó kérdéseim kivizsgálására és megválaszolására a főkapitányi tájékoztatás szerint „az intézkedés alá vontak konkrét adatainak hiányában nem nyílt mód.” Ennek ellentmond a Budapest Rendőrfőkapitánya által 122-20/678-2/2008. számon megküldött, BRFK Biztosítás Törzsének az állami központi rendezvények, megemlékezések és demonstrációk rendőri biztosításának végrehajtásáról adott jelentésének 7. oldala, amely szerint a Báthory utcában igazoltatottak közül „3 főt feljelentettek”.
Munkatársaim e helyszínen láttak olyan védőfelszerelésben lévő rendőrt, aki hímzett azonosítóját a könyökén (!) viselte. E tényt haladéktalanul – mobiltelefonon – jelezték a BRFK kijelölt kapcsolattartójának.
A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítottam, hogy az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium államtitkárának utasítására a BRFK az állami ünnepségek idejére a biztosítási tervtől eltért, így az M2 metróvonal Kossuth téri állomását nem zárták le. (Az utasítás indokairól nem kaptam tájékoztatást.)
Munkatársaim közül ketten a Zöld Párt rendezvényét tekintették meg, ahol alapvető joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem tapasztaltak.
Két kollegám a Rendőrségi Igazgatási Központban a BRFK kijelölt kapcsolattartójától a várható, és addig nem kommunikált eseményekről kértek és kaptak tájékoztatást. Ők az információcsere során külön is kitértek a rendőri azonosítók hiányával kapcsolatos kérdésekre. 
A Jobbik és a Magyar Gárda rendezvényét a Bajcsy-Zsilinszky úton a Rendőrség egy kordonkorlátokkal három oldalról zárt téglalappal biztosította, az oda való beléptetést pedig a közvetlenül a bejáratnál kialakított EÁP-on, a belépni szándékozók igazoltatásával, a ruházatuknak, csomagjuknak átvizsgálásával a Rendőrség végezte. Ennek nyomán – nagyságrendjében – ugyanannyian maradtak kívül, mint ahányan bementek. Annak tényét, hogy vizsgálatom a rendezvényekre történő rendőri beléptetés rendjére is ki fog terjedni, munkatársam telefonon jelezte a kijelölt kapcsolattartónak.
A beléptetés rendje a Magyar Önvédelmi Mozgalom (MÖM) Andrássy úti rendezvényén, valamint a Hatvannégy Vármegye Ifjúsági Mozgalom (HVIM) rendezvényén is hasonlóan zajlott.
Erre vonatkozó kérdésemre Budapest rendőr-főkapitánya a következő tájékoztatást adta:
„Az Rtv. alább idézésre kerülő szakaszaira, valamint a fentebb hivatkozott egyedi utasításommal elrendelt fokozott ellenőrzésre tekintettel, a rendőri egységek a Gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény hatálya alá tartozó rendezvényeknél beléptetést, igazoltatást, ruházat- és csomag átvizsgálást hajtottak végre.
Az Rtv. 1. § (1) bekezdése szerint, a Magyar Köztársaság Rendőrségének (a továbbiakban: Rendőrség) feladata a közbiztonság és a közrend védelme, valamint az államhatár őrzése, a hazái-forgalom ellenőrzése és az államhatár rendjének fenntartása.
Az Rtv. 30. § (1) bekezdése szerint a Rendőrség a bűncselekmény elkövetőjének elfogása és előállítása, vagy a közbiztonságot veszélyeztető cselekmény vagy esemény megelőzése, megakadályozása érdekében a rendőri szerv vezetője által meghatározott nyilvános helyen vagy a közterület kijelölt részén az oda belépőket vagy az ott tartózkodókat igazoltathatja. Az idézett törvényhely (3) bekezdése értelmében a Rendőrség a rendezvény, az esemény, továbbá a közlekedés biztonságát, a közterület rendjét veszélyeztető jogellenes cselekmény megelőzése, megakadályozása érdekében a rendőri szerv vezetője által meghatározott területre belépők és az ott tartózkodók ruházatát és járművét átvizsgálhatja, illetőleg az üzemeltető által előírt feltételek megtartását ellenőrizheti, a közbiztonságra veszélyt jelentő anyagokat, eszközöket lefoglalhatja, illetőleg azoknak a rendezvény, esemény helyszínére való bevitelét megtilthatja.
A rendőrség Szolgálati Szabályzatáról szóló 62/2007. (XII. 23.) IRM rendelet 39. § (1) bekezdése szerint, a fokozott ellenőrzés összehangolt és koncentrált rendőri szolgálati tevékenység, amelynek során a rendőrhatóság illetékességi területét vagy annak egy részét lezárják, és az ott-tartózkodókat igazoltatják.
Az ellenőrzésekre azért került sor a rendezvények közvetlen környezetében, mert ezen rendezvények az ott megjelentek összetétele, valamint a korábbi tapasztalatok alapján fokozott közbiztonsági kockázatot jelentettek. Megállapítható, hogy a rendezvények helyszínére közbiztonságra különösen veszélyes eszközök bevitelét csak ezen a módon lehetett megakadályozni.”
A kijelölt kapcsolattartótól telefonon kapott tájékoztatás szerint a rendezvényre érkezők fokozott ellenőrzése során mindössze egy benzines palackot találtak. Meg kívánom jegyezni, hogy a HVIM rendezvényére történt beléptetésük során kilétét fel nem fedő két kollégám csomagjukban különböző palackokban tartottak frissítőt (teát, ásványvizet) maguknál. A fokozott ellenőrzés hatékonyságát megkérdőjelezi az, hogy a palackok tartalmát a beléptetés során még kérdéssel sem kísérelték meg megismerni.
A HVIM rendezvénye rendbontás nélkül ért véget, a résztvevők az egyik szónok felhívására, egyénileg – a szónok szavait idézve „nem szervezetten, de együtt” – elindultak a Magyarok Világszövetsége (MVSZ) V. kerület Kossuth Lajos utcai rendezvényéhez. Utalni kívánok arra, hogy a Rendőrség – a főkapitányi tájékoztatás szerint közbiztonsági okokra és szakmai szempontokra hivatkozva – a tömegközlekedési eszközök működését korlátozta, nevezetesen az M3 metró Árpád híd állomását a forgalom elől lezárta, a rendezvényen résztvevők részben emiatt is választották azt, hogy gyalogosan közelítik meg a további rendezvényeket.
Másik két munkatársam az Andrássy útról a Magyar Nemzeti Bizottság 2006. Kossuth téri rendezvényének megtekintését követően az Operához ment. E helyszíneken alapvető joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltek.
A HVIM rendezvényét megfigyelő munkatársaim az Astoriához, a MVSZ rendezvényre mentek. A rendezvényre a Ferenciek tere felől csak EÁP-on keresztül, ruházat- és csomagátvizsgálás után lehetett bejutni, az Astoriánál pedig az ott tartózkodók egy részének ellenőrzésére került sor.
Ezzel egyidőben értesültek munkatársaim arról, hogy a Markó utcában mintegy 100-250 személyt csoportos igazoltatás alá vont a Rendőrség, ezért az Operánál tartózkodó munkatársaim haladéktalanul odaindultak. Itt a Rendőrség kizárólag az igazoltatás, valamint ruházat- és csomagátvizsgálás után engedte tovább a HVIM rendezvényéről az Astoriához, vagy a Kossuth térre „együttesen” igyekvő csoportot. Az ellenőrzött személyeknél, dacára annak, hogy legtöbbjüket a nap során már többször igazoltatták, több tucat benzines palackot, és egyéb tiltott eszközöket találtak a rendőrök. Munkatársaim az intézkedéseket követően a Markó utcából az MNB 2006 Kossuth téri rendezvénye érintésével az Astoriához mentek, ahol csatlakoztak a már ott tartózkodó kollégáimhoz. Ennek során a Ferenciek terénél felállított EÁP-nál hivatali igazolvánnyal és megbízólevéllel azonosították magukat, az ott szolgálatot teljesítő rendőrökkel közölték, hogy megbízásomból a gyülekezési jog érvényesülését, valamint rendőrségi tömegkezelési tevékenységét, valamint az ezekkel összefüggésben megtett rendőri intézkedéseket vizsgálják, emellett jelezték azt is, hogy a rendezvényen részt venni nem kívánnak, pusztán az Astoriához szeretnének eljutni. Ennek ellenére is csak a ruházat- és csomagátvizsgálás után – melynek során a csomagjukban lévő két darab üvegpoharat a csomagátvizsgálást végző rendőri közeg nem észlelte – léphettek be a biztosított területre.
Nem sokkal ezután az Astoriánál, a Rákóczi úton, a tömegtől mintegy 25 méterre álló munkatársaimat a BUD104 sisakszámú rendőr több társával „igazoltatás”-ként megjelölt intézkedés alá vonta. Amikor ők hivatali igazolványaikat felmutatták, az intézkedő rendőrök közölték, hogy személyi igazolványt kérnek, mert az általam kiállított hivatali igazolványokat nem fogadják el. Ezt követően munkatársaim jelezték, hogy igazolványaikon feltüntetetteknek megfelelően az ombudsman nevében, és felhatalmazása alapján a Rendőrség gyülekezési joggal kapcsolatos tevékenységét, és a rendőri intézkedéseket vizsgálják. Az intézkedő rendőrök azonban továbbra is csak a személyi igazolványt voltak hajlandóak elfogadni, ám átadásukat követően, azokat RK lap kitöltése, vagy priorálás nélkül visszaadták, az igazoltatás tényét tehát nem dokumentálták. Munkatársaim a történteket haladéktalanul jelezték a kijelölt kapcsolattartónak.
Mintegy 20 perc múlva, amikor mintegy 4-5 méterről éppen egy intézkedést (http://www.youtube.com/watch?v=58XQSC9SHaM [2008.11.23. 18:00])) tekintettek meg munkatársaim, a BUD100-as sisakszámú rendőr (BUD104 elöljárója), miután az igazoltatást végző munkatársaival beszélt, a helyszínről való távozásra szólította fel őket. Az elöljárót munkatársaim ismételten tájékoztatták arról, hogy megbízásomból a gyülekezési jog érvényesülését, valamint rendőrségi tömegkezelési tevékenységét, valamint az ezekkel összefüggésben megtett rendőri intézkedéseket vizsgálják. Közölte, hogy mindez őt nem érdekli, és ismételten a helyszín elhagyására szólított fel. Munkatársam kérte, hogy forduljon az Biztosítási Törzshöz, és tudakolja meg, hogy a rendőri intézkedéseket nem akadályozva tartózkodhatnak-e a helyszínen. A helyzetet végül – munkatársaim kérését követően – az esettől mintegy 20 méterre tartózkodó helyszínparancsnok tisztázta. 
Budapest rendőr-főkapitánya a munkatársaimmal szemben foganatosított intézkedéseket a következőkkel indokolta: „Megállapítható, hogy a megjelölt helyszíneken jelentős tömeg gyűlt össze. A tömegrendezvényeken végrehajtott igazoltatások velejárója az, hogy az intézkedés alá vont személyekkel szimpatizálók körbeveszik – pszichés nyomást gyakorolva – az intézkedő rendőröket, és a rendőröket közvetlen közelről fényképezik, vagy más módon provokálják. Így fordulhatott elő, hogy [munkatársai] a megkeresésében foglalt esetekben szakszerűtlenül jártak el. Tájékoztatása szerint intézkedett „arra vonatkozóan, hogy a Budapesti Rendőr-főkapitányság állománya ismerje meg az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993, évi LIX. törvényben foglalt, az országgyűlési biztosokat megillető jogosítványokat.” Egyúttal a munkatársammal szemben „foganatosított intézkedések szakszerűtlenségéért” elnézést kért. 
A megtekintett rendezvényeken munkatársaim összességében százas nagyságrendben találkoztak olyan rendőrökkel, akiken nem, nem az előírt helyen (combon, vagy amint az említettem: könyökön stb.), illetve nem látható helyen (felszerelés által takart módon elhelyezve, a védőfelszerelés tépőzárjával eltakarva stb.) helyezték el az azonosító számukat. (Több század esetében ez kifejezetten tendenciózusnak tűnt: pl.: két Somogy Megyei RFK szakaszon a Bajcsy-Zsilinszky úton munkatársaim ottjártakor nem volt azonosító. Amikor ezt – az említett egység mellett állva – jelezték a kijelölt kapcsolattartónak, a parancsnok kiadta a számok felhelyezésére vonatkozó parancsot. Egy, a Jobbik MM és a Magyar Gárda rendezvényénél biztosításban résztvevő budapesti század több tagja esetében a combokon elhelyezett azonosítóit – a kihallatszó rádió-forgalmazás szerint – az előírt helyre tetették volna, azonban az azonosítók 20 perc múlva újra a combokra kerültek.) Összesen hat alkalommal jelezték mobiltelefonon a kijelölt kapcsolattartónak az azonosítókkal kapcsolatos problémákat. Ehhez képest a főkaptánytól kapott tájékoztatás szerint a hímzett azonosítók elhelyezése kapcsán hiányosságról, vagy szabálytalanságról nem érkezett hozzá jelzés, ilyen hiányosságról a BRFK Ellenérzési Szolgálat beosztottjai sem számoltak be. Munkatársaim a kihallatszó rádióforgalmazásból többször hallották, hogy a parancsnokok figyelmét az azonosító számok felhelyezésének ellenőrzésére hívták fel.
A megkeresésemre adott válasz szerint a C.P.E. testvédő felszerelésen a hímzett azonosítók elhelyezésére külön kialakított hely nincs. Azon az azonosítókat jól látható helyen kell elhelyezni a Magyar Köztársaság Rendőrsége Öltözködési Szabályzata kiadásáról szóló 12/2006. (1X.27.) ORFK utasítás (a továbbiakban Öltözködési Szabályzat) 30/B. pontjában foglaltak alapján. Az utasítás hivatkozott pontja szerint „amennyiben a speciális feladatot ellátó állomány egyenruháján, védőruháján (különösen a gyakorló öltözeten, a csapatszolgálati tevékenységet ellátó állomány által viselt védőfelszerelések miatt) nem biztosítható az azonosító jelvény elhelyezése, úgy más megfelelő módon gondoskodni kell az állomány egyes tagjainak egyedi azonosíthatóságáról. Ennek érdekében a védőfelszerelésen (bevetési sisakon) vagy az egyenruhán jól látható módon egyedi azonosításra alkalmas sorszámot vagy jelsorozatot kell elhelyezni”.
Azon kérdésemre, miszerint milyen szempontok alapján rendelték el a lángálló kámzsa – esetenként csoporton, szakaszon belül is eltérő – alkalmazását, Budapest Rendőr-főkapitánya a következő tájékoztatást adta:
„A Magyar Köztársaság Rendőrségének Csapatszolgálati Szabályzata kiadásáról szóló 11/1998, (IV. 23.) ORFK utasítás [(a továbbiakban: Csapatszolgálati Szabályzat)]296/A. pontja szerint, a tömegoszlatás során az állomány köteles az 5. pontban meghatározott védőfelszereléseket rendeltetésének megfelelően használni. A rendszeresített védőeszközökön kívül a tömegoszlatást végző állomány ellen irányuló támadás vagy annak veszélye esetéji a testi épség és az egészség védelme érdekében lehetőség van maszk viselésére.
Megállapítható, hogy a HVIM rendezvényt követő, be nem jelentett vonulás során a tömegkezelési feladatokat ellátó rendőrök ellen irányuló támadás veszélye fennállt. A Budapest, V. kerület Markó utcában a tömeg által hátrahagyott nagy számban feltalálásra került közbiztonságra veszélyes eszköztik – szögek, botok, benzines palackok – alátámasztották a rendőrök elleni támadásra való felkészülést. Tekintettel arra, hogy a HVIM rendezvényről elindult tömeg folyamatosan mozgásban volt, a rendőri erők is mozgásban végezték a tömeg kísérését. Ezért fordulhatott elő, hogy míg egyes rendőröknek lehetőségük volt a lángálló kámzsa felvételére, másoknak a sisak levételéből és az öltözet igazításából fakadó időveszteség miatt erre nem volt lehetőségiek. Az eltérő alkalmazás oka lehet az is, hogy a lángálló kámzsával történő ellátottság nem teljeskörű. Azon rendőrtik, akik rendelkeznek ilyen testvédő eszközzel, parancsnokuk engedélyével használták a kámzsát.”

Érintett alapvető jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása az állam elsőrendű kötelessége”.)
– az élethez és az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.) 
– a szabad véleménynyilvánításhoz való jog (Alkotmány 61. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.”)
– a békés gyülekezéshez való jog (Alkotmány 62. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását.”)
– a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”)

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
A vizsgálattal érintett Budapesti Rendőr-főkapitányság az Obtv. 29. § (1) d) pontja szerinti rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. 
Hasonlóan az OBH 2452/2008., OBH 3262/2008. és OBH 5266/2008. sz. jelentéseimhez, arra is fel kívánom hívni ismételten a figyelmet, hogy az Rtv. preambuluma célként fogalmazza meg „a Magyar Köztársaság Alkotmányának és nemzetközi jogi kötelezettségeinek, valamint a jogállamiság követelményeinek megfelelően működő Rendőrség kialakítás[át]”. Az Rtv. 2. § (1) bekezdése második mondata szerint „A Rendőrség tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az ember jogait.”

II. A nemzeti színű szalagot, vagy sípot viselő személyekkel szemben elrendelt igazoltatással kapcsolatban a következőkre hívom fel a figyelmet:
1. Az Alkotmánybíróság 30/1992. (V. 26.) AB határozatában tette fel azt a – valamennyi alkotmányos alapjog tekintetében fontos – kérdést, hogy azokat lehet-e, ha igen milyen feltételekkel megszorítani, korlátozni, kollíziójuk (összeütközésük) esetén milyen szempontok alapján kell a prioritást meghatározni. A véleménynyilvánítás esetén ez a kérdés kiemelt jelentőséget kap, mivel ezen szabadságok a plurális, demokratikus társadalom alapvető értékei közé tartoznak.
A hivatkozott AB határozat szerint „[…] a véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe van az alkotmányos alapjogok között, tulajdonképpen „anyajoga” többféle szabadságjognak, az ún. „kommunikációs” alapjogoknak. Ebből eredő külön nevesített jogok a szólás és a sajtószabadság, amely utóbbi felöleli valamennyi médium szabadságát, továbbá az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát. Tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz tartozik a művészi, irodalmi alkotás szabadsága és a művészeti alkotás terjesztésének szabadsága, a tudományos alkotás szabadsága és a tudományos ismeretek tanításának szabadsága. Ez utóbbiak tiszteletben tartásáról és védelméről az Alkotmány 70/G. §-ában külön is rendelkezik. A véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik a lelkiismereti és vallásszabadság (60. §), valamint a gyülekezési jog is (62. §).
Ez a jogegyüttes teszi lehetővé az egyén megalapozott részvételét a társadalmi és politikai folyamatokban. Történelmi tapasztalat, hogy mindannyiszor, amikor a véleménynyilvánítás szabadságát korlátozták, sérelmet szenvedett a társadalmi igazságosság, az emberi kreativitás, csökkent az emberben rejlő képességek kibontakozásának lehetősége. A káros következmények nem csupán az individuum, hanem a társadalom életében is megmutatkoztak és az emberiség fejlődésének sok szenvedéssel járó zsákutcájához vezettek. Az eszmék, nézetek szabad kifejtése, a mégoly népszerűtlen vagy sajátos elképzelések szabad megnyilvánulása a fejlődni képes és valóban eleven társadalom létezésének alapfeltétele.
Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.
Az egyéni véleménynyilvánítási szabadság szubjektív joga mellett tehát az Alkotmány 61. §-ából következik a demokratikus közvélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség. A szabad véleménynyilvánításhoz való jog objektív, intézményes oldala nemcsak a sajtószabadságra, oktatási szabadságra stb. vonatkozik, hanem az intézményrendszernek arra az oldalára is, amely a véleménynyilvánítási szabadságot általánosságban a többi védett érték közé illeszti. Ezért a véleménynyilvánítási szabadság alkotmányos határait úgy kell meghatároznia, hogy azok a véleményt nyilvánító személy alanyi joga mellett a közvélemény kialakulásának, illetve szabad alakításának a demokrácia szempontjából nélkülözhetetlen érdekét is figyelembe vegyék.”
A 32/1990. (V. 26.) AB határozat azt is kifejti, hogy „[a] szabad véleménynyilvánításhoz való jog a fentiek szerint nem csupán alapvető alanyi jog, hanem e jog objektív, intézményes oldalának elismerése egyben a közvélemény, mint alapvető politikai intézmény garantálását is jelenti. A szabad véleménynyilvánítás jogának kitüntetett szerepe ugyan nem vezet arra, hogy ez a jog – az élethez vagy az emberi méltósághoz való joghoz hasonlóan – korlátozhatatlan lenne, de mindenképpen azzal jár, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak engednie, azaz a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni. A vélemény szabadságával szemben mérlegelendő korlátozó törvénynek nagyobb a súlya, ha közvetlenül másik alanyi alapjog érvényesítésére és védelmére szolgál, kisebb, ha ilyen jogokat csakis mögöttesen, valamely „intézmény” közvetítésével véd, s legkisebb, ha csupán valamely elvont érték önmagában a tárgya (pl. a köznyugalom). […]
A szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. Egyedül ez felel meg annak az ideológiai semlegességnek, amelyet az Alkotmánynak az 1990. évi XL. törvénnyel való módosítása azzal fejezett ki, hogy törölte az Alkotmány 2. §-ából az 1989 októberében – éppen a pluralizmus példájaként – szerepeltetett fő eszmei irányzatokat is. A véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. Az Alkotmány a szabad kommunikációt – az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot – biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga. Ebben a processzusban helye van minden véleménynek, jónak és károsnak, kellemesnek és sértőnek egyaránt, különösen azért, mert maga a vélemény minősítése is e folyamat terméke. […]
Az általa helyesnek tartott véleményeket mindenki – az állam is – támogathatja, s a helytelennek tartott ellen felléphet, mindaddig, amíg ezzel valamely más jogot nem sért olyan mértékben, hogy az előtt a véleményszabadságnak is vissza kell lépnie.”
A következőkben áttekintettem a közlések előzetes korlátozásával kapcsolatos kérdéseket. Az Alkotmánybíróság 37/1992. (VI. 10) AB határozatában – utalva a 30/1992. (V. 26.) AB határozatára is – kimondta, hogy „a sajtó nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező tájékozódásban. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése is egymás mellett tartalmazza a szabad véleménynyilvánításhoz, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot.
A sajtószabadságnak elsősorban külső korlátai vannak (amelyek a sajtó sajátosságainak megfelelő speciális intézményekben is testet öltenek, amilyen pl. a sajtó-helyreigazítás vagy a „nagy nyilvánosság” kritériuma a büntetőjogban). A sajtószabadságot azonban elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása biztosítja; ennek felel meg például a cenzúra tilalma és a szabad lapalapítás lehetősége. Ezzel a tartózkodással az állam elvileg lehetővé teszi, hogy a társadalomban meglévő vélemények, valamint a közérdekű információk teljessége megjelenjen a sajtóban. […] Demokratikus közvélemény azonban csakis teljeskörű és tárgyilagos tájékoztatás alapján jöhet létre. […]”
A cenzúra fogalmán a közlésre szánt vélemény tartalmának kötelező, előzetes közhatalmi ellenőrzéseként és a minősítés eredményeként a közlés megtiltásához való jogot értünk. A fogalmat ebben az értelemben használta az Alkotmánybíróság a 20/1997. (III. 19.) AB határozatban. A kialakult gyakorlat szerint a cenzúra fogalmával összefüggésben az Európai Emberi Jogi Bíróság szigorú vizsgálódási kötelessége is arra vonatkozik, hogy az előtte lévő konkrét ügyekben indokolható volt-e a közlés előzetes betiltása (vagyis indokolható volt-e a cenzúra).
Az elmúlt években nemzetiszínű szalag, vagy a síp viselés önmagában is egyfajta vélemény kifejezéseként (tiltakozásként) jelent meg nagyvárosaink közterületi rendezvényein. Úgy vélem, hogy a véleményüket nemzetiszínű szalag viselésével, vagy éppen síppal kifejezőkkel szemben éppen a véleménynyilvánítás ténye miatt foganatosított rendőri intézkedés hatását tekintve a közlés (előzetes) betiltásával esik egy megítélés alá, vagyis a cenzúrával azonos hatású intézkedésnek kell tekinteni.
Az egyes alapjogok korlátozhatóságával kapcsolatban az Alkotmánybíróság a legitim cél, a szükségesség, alkalmasság, és az arányosság négyes követelményét határozta meg. „Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” (30/1992. (I. 26.) AB határozat, ABH 1992. 167., 171.)
A Biztosítási Törzsnek igazoltatására és kivezetésére vonatkozó utasítása nem felelt meg a véleményszabadság korlátaival szemben támasztott, az Alkotmánybíróság által részleteiben is kidolgozott követelményrendszernek, a Rendőrség szükségtelenül korlátozta, ezzel sértette a szabad véleménynyilvánításhoz való jog lényeges tartalmát.
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a BRFK Biztosítási Törzs azzal, hogy utasítást adott a nemzeti színű szalagot vagy sípot viselő személyek igazoltatására, a szabad véleménynyilvánításhoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.
2. Az egyenlő bánásmód követelménye a kötelezettektől azt kívánja meg, hogy tartózkodjanak minden olyan magatartástól, amely bizonyos tulajdonságaik alapján egyes személyek vagy személyek egyes csoportjaival szemben közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetést, megtorlást, zaklatást vagy jogellenes elkülönítést eredményez. Alapvetően tehát az egyenlő bánásmód követelménye az egyik oldalon negatív kötelezettséget jelent: a kötelezettek nem sérthetik meg mások egyenlő emberi méltóságát. Jogosulti oldalon ugyanakkor ez azt eredményezi, hogy mindenkinek jogosultságként kikényszeríthető igénye van arra, hogy őt egyenlő méltóságú személyként kezeljék. Ezért vizsgálatom arra terjedt ki, hogy a nemzeti színű szalagot, vagy sípot viselőkkel szemben elrendelt intézkedés alkalmas volt-e arra, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben visszásságot okozzon. Ennek során előbb a közvetlen hátrányos megkülönböztetés, majd pedig a közvetett diszkrimináció egyes elméleti és gyakorlati kérdéseit tekintettem át. Ki kell emelnem, hogy sem a közvetlen, sem pedig a közvetett diszkrimináció nem „célzatos” magatartás (tehát nem szükséges, hogy az intézkedést hozó szervet a megkülönböztetés szándéka vezesse), hanem elsősorban objektíve megítélhető ténykérdés.
Álláspontom szerint az állami rendezvényekre, illetve egyéb közterületi rendezvényekre igyekvő személyek alapvetően homogén csoportot képeznek. 
Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 9. §-a szerint közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely a meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat más, összehasonlítható helyzetben lévő személyhez vagy csoporthoz képest lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz. A közvetett hátrányos megkülönböztetés lényege, hogy a megkülönböztetés látszólag semleges feltételen alapul, mégis, egyes védett tulajdonságokkal – jelen esetben az „politikai, vagy más vélemény”-ként értékelhető szalag, vagy síp – rendelkező személyeket lényegesen nagyobb arányban érint. Ebben az esetben a követelmény megsértése alóli mentesüléshez az adott rendelkezésnek a védett tulajdonsággal rendelkező személyek tekintetében is ki kell állnia az ésszerűségi tesztet.
Vizsgálatom során az Alkotmánybíróság által is alkalmazott „önkényes megkülönböztetés tilalma” tesztjét – amely gyakorlatilag két elemből, az összehasonlíthatósági- és az indokolhatósági próbából áll – végeztem el. Az összehasonlíthatóság próba azt jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévők között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányos visszásságot okozó diszkriminációról pedig csak akkor lehet szó, ha valakit, vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévő jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése rögzíti, hogy „a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül”. 
Az Alkotmány idézett rendelkezése – amint azt az Alkotmánybíróság 30/1997. (IV. 29.) AB határozatában is kifejtette – a jogegyenlőség követelményét rögzíti, ami azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni. A homogén csoport fogalmát az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlatában – szűken értelmezte. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az összehasonlíthatósági próba nem csak arra a helyzetre vonatkozik, amikor azonos helyzetben lévő jogalanyok között tesznek különbséget, hanem ennek ellenkezőjére is, vagyis amikor lényegesen eltérő helyzetben lévők esetén e körülményt figyelmen kívül hagyják.
Az indokolhatósági próbát – mivel Budapest Rendőrfőkapitánya kifejezett kérésem ellenére sem tájékoztatott az intézkedés indokairól – a rendelkezésemre álló információk alapján nem lehetett megnyugtatóan elvégezni.
Nyomatékosan felhívom a figyelmet arra is, hogy a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról szóló 62/2007. (XII. 23.) IRM rendelet (a továbbiakban: Szolgálati Szabályzat) 4. § (7) bekezdése – összhangban az Alkotmány 70/A. §-ával – kifejezetten tiltja, hogy a rendőr szolgálati feladatai ellátása során bárkit, bárminemű, így különösen nemi, faji vagy etnikai származás, vallás vagy világnézet, fogyatékosság, kor vagy szexuális irányultság alapján hátrányosan megkülönböztesse.
Az előzőekre tekintettel megállapítottam, hogy a Biztosítási Törzs intézkedése miatt kialakult, fentiekben ismertetett helyzet, a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásságot okozott.

III. Az egyes, gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényekre való beléptetéssel, fokozott rendőrségi ellenőrzéssel kapcsolatban a következőkre hívom fel a figyelmet:
Az október 23-ai Jobbik, illetve HVIM rendezvényen – utóbbi esetében egyértelműen a szervezők határozott kérése ellenére – a rendezvény biztosítására kirendelt rendőrök a beléptető kapuknál, illetve azok közvetlen előterében, a rendezők helyett (esetenként azok mellett) beléptetést végeztek, jelentős számban igazoltattak, csomagokat és ruházatot vizsgáltak át. A Budapest Rendőrfőkapitánya tájékoztatása szerint minderre a Rtv., valamint a Szolgálati szabályzat alapján a Rendőrségnek lehetősége volt az említett intézkedések megtételére. A válaszban arra is felhívta a figyelmet, hogy a 2008. október 23-ai nemzeti ünneppel kapcsolatos rendezvények biztosítása érdekében utasításában Budapest teljes területére fokozott ellenőrzést rendelt el.
Önmagában az a tény, hogy a Rendőrségnek a hatályos jogszabályok alapján valamilyen intézkedés megtételére jogi lehetősége (általános felhatalmazása) van, semmi esetre sem jelenti azt, hogy a megfelelő rendelkezés alapján elrendelt intézkedés alkotmányosságát (arányosságát), az alapjogok érvényesülése szempontjából ne lehetne és kellene megvizsgálni. A jogszabályi felhatalmazás megléte – mint a jogállami hatalomgyakorlás alapvető ismérve – tehát elengedhetetlenül szükséges, de nem elégséges feltétel az alkotmányosság szempontjából. Fokozottan igaz ez akkor, amikor a rendőrségi intézkedés egy szabadságjog gyakorlását érintheti.
A gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényeken – tekintettel arra, hogy itt egy alapvető szabadságjog gyakorlásáról van szó – végzett rendőri biztosítási tevékenység alapjogi megítélése egészen más, mint egy állami rendezvény (például a Kossuth téri állami ünnepség) esetében. (A személy és vagyonvédelmi vállalkozások, illetve a Rendőrség által az állami ünnepségeken, rendezvényeken való beléptetés egyes alapjogi kérdéseivel részletesen foglalkoztam az OBH 2058/2008. számú jelentésemben.) A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: Gytv.) több szakasza egyértelműen utal arra, hogy a rendezvény, a rendezvényen tartózkodók biztonságának megóvása és védelme, a gyülekezés békés jellegének fenntartása a rendező feladata és kötelezettsége, amiért személyes anyagi felelősséggel tartozik. (A Gytv. 13. § (1) bekezdése alapján a szervező a rendezvény résztevője által okozott kárért a károsult harmadik személlyel szemben a károkozóval együtt egyetemlegesen felelős.) Fontosnak tartom felhívni a figyelmet arra, hogy a Gytv. külön kimondja azt, hogy a rendezvény rendjének biztosításáról a szervező gondoskodik, a Rendőrség pedig a rendezvény rendjének biztosításában a szervező kérésére közreműködik, a rendezvényt megzavaró személyek eltávolításáról intézkedik. (Gytv. 11. § (1) és (2) bekezdés.) A törvény alapján elsődlegesen a szervező kötelessége a rendezvény feloszlatása abban az esetben, ha a rendezvény résztvevőinek magatartása a rendezvény törvényességét veszélyezteti, s a rend másként nem állítható helyre. (Gytv. 12. § (1) bekezdés.)
A Gytv. éppen az objektív alapjogvédelmi intézkedések esetleges alkalmazásának érdekében írja elő azt, hogy a Rendőrség képviselője a rendezvényen (minden esetben, amikor azt szükségesnek látja) jelen lehet, vagyis a szervezőnek nincs jogi lehetősége arra, hogy ad absurdum például a rendőrségi részvételt kizárja. A rendezvény szervezője – ha szükségesnek látja – gondoskodik a rendezvényre való beléptetésről, és ehhez saját rendezőket vehet igénybe, ha pedig úgy látja, hogy olyan intézkedésekre van szükség, amire nincs jogosultsága (pl. csomag átvizsgálása, közbiztonságra veszélyes eszközök elvétele, stb.), akkor ezt jelzi a helyszínen tartózkodó rendbiztosnak, illetve más rendőröknek. 
A Rendőrség – mivel itt egy speciális, a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényről van szó – alapvetően csak a szervező, és a rendezők kérésére és beleegyezése alapján vehet részt közvetlenül a beléptetésben. A rendőrök (fokozott) jelenléte és intézkedései még közvetve sem irányulhatnak arra, hogy hatásukban a rendezvényen résztvevőket a részvételtől eltántorítsa, a konkrét veszélytől függetlenül őket előzetesen „megszűrje”. Alapvetően téves ugyanis az a gyakran hangoztatott álláspont, hogy az a személy, aki a rendőrségi beléptetést – ezzel együtt az igazoltatást, csomagvizsgálatot – el kívánja kerülni, feltétlenül jogellenes cselekmény (szabálysértést, bűncselekményt) elkövetésére készül. (Ezen rendőrségi intézkedések az eljárás alá vont személy magánszférához való jogát érintik (korlátozzák), így természetszerű, hogy – amennyiben nem muszáj – senki nem kívánja magát alávetni nekik.)
A közrend és közbiztonság védelme, ennek keretében azon rendőri intézkedések, amelyek a rendezvény békés jellegének megőrzése szolgálják, egyértelműen legitim célúnak minősülnek. Hangsúlyozni kívánom itt azt, hogy a fent ismertetett, a gyülekezési jog érvényesülésével összefüggő követelmény korántsem nem zárja ki azt, hogy a Rendőrség a rendezvény közelében – a fokozott ellenőrzés keretében – a bűncselekmény vagy szabálysértés elkövetésével gyanúsítható személyeket eljárás alá vonja, igazoltassa vagy más intézkedéssel éljen. A rendőrségi eljárás hatásában nem lehet olyan, hogy korlátozza a gyülekezés szabadságát, és a hozzá szorosan kapcsolódó véleményszabadsághoz való jogot. Ha a Rendőrségnek olyan információ vannak, hogy a rendezvényt bizonyos személyek, csoportok meg kívánják zavarni, vagy bűncselekmény elkövetése prognosztizálható, akkor ezt közli a szervezővel, aki ez alapján a tájékoztatás alapján dönthet arról, hogy megtartja-e egyáltalán a rendezvényét, a Rendőrség segítségét milyen mértékben kívánja igénybe venni, stb.
Végső soron, amennyiben a Rendőrség úgy látja, hogy a Gytv.-ben meghatározott feltételek (Gytv. 14. § (1) bekezdés.) fennállnak (fegyveresen vagy felfegyverkezve való megjelenés, bűncselekmény elkövetése vagy arra való felhívás) és a szervező a feloszlatásról nem hajlandó dönteni, akkor maga intézkedhet a jogellenes magatartást tanúsító személyek kiemeléséről, ha ez nem elegendő akkor pedig – az arányosság követelményét figyelembe véve – a rendezvény feloszlatásáról. A Rendőrség feloszlatásra vonatkozó döntésével szemben ugyanakkor a Gytv. alapján a rendezvény bármely résztvevője – a feloszlatástól számított tizenöt napon belül – pert indíthat a feloszlatás jogellenességének megállapítására.
Az említett rendezvényeken (Jobbik, HVIM) a Rendőrség által a szervezők kifejezett előzetes tiltakozása ellenére alkalmazott „új beléptetési rend” objektíve alkalmas volt arra, hogy a rendezvényeken egyébként résztvenni kívánókat a részvételtől visszatartsa, szükségtelenül és aránytalanul korlátozta a békés gyülekezéshez való jogot. A Rendőrség emellett előzetesen és szükségtelenül elvonta a szervező beléptetés lebonyolítására vonatkozó jogait, megnehezítve a szervezéssel összefüggő kötelezettségei teljesítését. A Rendőrségnek a közrend és a közbiztonság védelme, a békés jelleg megőrzése érdekében más, a gyülekezési jog gyakorlásának lényeges tartalmát nem sértő, alkotmányos eszközt kellett volna alkalmaznia.
Megjegyzem ezen túl, hogy a helyszíni tapasztalatok a rendőri beléptetés szükségességét, hatékonyságát nem támasztották alá, sőt a Jobbik rendezvényén kifejezetten többletkockázatot okoztak azzal, hogy a rendezvény közvetlen közelében, a kordonkorlátok közelében mindenhol jelentős – a rendezvényt egyébként akadálytalanul megtekintő és hallgató – tömeg gyűjt össze.
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a BRFK azon eljárása, miszerint a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényeken a rendezvényt biztosító rendőrök beléptetésben való fokozott részvételét, a beléptetéssel egybekötött igazoltatást, csomag- és ruházatvizsgálatot rendelt el, a békés gyülekezéshez való joggal összefüggő visszásságot okozott.
Ki kell emelni, hogy egyes olyan helyszíneken, amelyek a Rendőrséget jogszabály, nemzetközi szerződés, vagy viszonosság alapján terhelő objektumvédelmi (ideértve a diplomácia képviseletek épületeit), vagy személyvédelmi feladatával érintett területet közvetlenül érint, és az említett objektum-, illetve személyvédelmi feladat másként nem biztosítható, indokolt lehet a Rendőrség által felállított és alkalmazott EÁP-okon át történjen a beléptetés. Ilyen esetekben is maradéktalanul érvényesülnie kell a szükségesség és arányosság követelményeinek, ellenkező esetben ugyanis a Rendőrség eljárása a gyülekezéshez való joggal összefüggő visszásságot okozna.
A beléptetés során foganatosított igazoltatások vizsgálatára – mivel az az adatvédelmi biztos hatáskörébe tartozik – az Obtv. értelmében nincs jogi lehetőségem.

IV. A Markó utcai tömeges igazoltatás megítélésével kapcsolatban a következőkre szeretném felhívni a figyelmet:
A feltartóztatott, jellemzően a HVIM rendezvényéről indult, és az MVSZ rendezvényére tartott tömeg magatartása nem esett a békés gyülekezéshez való jog által védett körbe, ugyanis az – a HVIM rendezvényen elhangzott felhívás szerint – sem az egyik rendezvény kezdetének (gyülekezésnek), sem pedig a másik rendezvény végének (elvonulás) nem volt tekinthető. A rendezvény kommunikációs jellege sem volt megragadható.
Azt is megvizsgáltam, hogy a tömeg átvonulása nem tekinthető-e be nem jelentett rendezvények valamely típusába sorolhatónak. Amint azt az OBH 3628/2008. sz. jelentésemben is kifejtettem:
a./ A Spontán gyűlés olyan nem szervezett, ennek megfelelően sem szervezőkkel, sem belső struktúrával nem rendelkező rendezvény, amelyet – szervező hiányában – nem jelentenek be, jellemzően egy sokakat érintő, hirtelen bekövetkezett esemény (pl.: terrorcselekmény, tömegszerencsétlenség, váratlan, vagy a nagyközönség előtt nem ismert politikai esemény) hatására kisebb-nagyobb tömeg jön össze („verődik össze”) közterületen. Ki kell emelni, hogy az említett eseményhez időben, esetenként pedig térben is mindenképp szorosan kapcsolódik a gyülekezési jog gyakorlása. Utalni szeretnék arra is, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága is megállapította, hogy speciális körülmények fennállása esetén, amikor egy politikai eseményre való, demonstráció formájában történő azonnali reagálás igazolható, békés tüntetés feloszlatása kizárólag a szükséges előzetes bejelentés elmulasztása miatt – ha a résztvevők egyébként jogszerűtlen magatartást nem tanúsítanak – aránytalanul korlátozza a békés gyülekezéshez való jogot. Az OBH 2452/2008. sz. jelentésemben is felhívtam a figyelmet „a résztvevők szórólapon, elektronikus úton, vagy más nyilvános felhívás útján történő toborzása éppúgy kizárttá teszi a spontán gyűlést, mint a napirend, az előre elkészített transzparensek, vagy éppen a bekövetkezett eseménytől időben távol történő megtartása.” Figyelemmel arra, hogy a HVIM rendezvényén elhangzott felhívásra indult el együtt a tömeg a belváros irányába, fogalmilag kizárt annak spontán jellege.
b./ Gyors reagálású gyülekezésről (Eilverssamlung) akkor lehet szó, ha egy szervezett rendezvény határidőben történő bejelentésére – a szervezőkön kívülálló okból – már nincs mód, azonban a gyülekezés jog lényeges tartalmának korlátozásához vezethetne, ha a rendezvényt nem lehetne megtartani. (Ilyen volt legutóbb a Hatvannégy Vármegye Ifjúsági Mozgalom által 2008. november 3. estéjére a Szlovák Köztársaság budapesti nagykövetsége elé szervezett rendezvénye.) Különbsége a spontán gyűlésektől abban ragadható meg, hogy bejelentése – elkésetten bár – megtörténik, szervezett, így szervezője, és belső szervezete is van. A Gytv. ugyancsak nem ismeri ezt a rendezvénytípust. Éppen azért mert a bejelentésre (és a rendezvényre) sürgősen kerül sor, a bejelentésre különös szabályok is megalkothatóak lennének. Természetesen ez esetben is szükséges valamiféle indok, amely alapján megállapítható, hogy a késlekedés a gyülekezési jog aránytalan sérelmével járna. A jelen esetben azonban nem volt ilyen indok, így a rendezvényt gyors reagálású gyülekezésnek sem lehet tekinteni.
Mindezek alapján úgy vélem, hogy az egyik szónokot felhívására követők nem a békés gyülekezéshez való jogukkal éltek, hanem a tartózkodási hely szabad megválasztásához való jogukat gyakorolták, amely pedig nem részesül a kommunikációs jogokhoz hasonló szintű védelemben.
Az Rtv. 30. §-a szerint a Rendőrség a bűncselekmény elkövetőjének elfogása és előállítása, vagy a közbiztonságot veszélyeztető cselekmény vagy esemény megelőzése, megakadályozása érdekében a rendőri szerv vezetője által meghatározott nyilvános helyen vagy a közterület kijelölt részén az oda belépőket vagy az ott tartózkodókat igazoltathatja. A Rendőrség e cél elérése érdekében épületet, építményt, helyszínt, csomagot és járművet átvizsgálhat.
A Rendőrség a rendezvény, az esemény, továbbá a közlekedés biztonságát, a közterület rendjét veszélyeztető jogellenes cselekmény megelőzése, megakadályozása érdekében a rendőri szerv vezetője által meghatározott területre belépők és az ott tartózkodók ruházatát és járművét átvizsgálhatja, illetőleg az üzemeltető által előírt feltételek megtartását ellenőrizheti, a közbiztonságra veszélyt jelentő anyagokat, eszközöket lefoglalhatja, illetőleg azoknak a rendezvény, esemény helyszínére való bevitelét megtilthatja.
Figyelemmel arra, hogy – mint azt a fentiekben kifejtettem – jelen esetben nem a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvényről volt szó, a szabad elvonulás kérdése sem vetődhetett fel.
Mindezekre tekintettel e tekintetben alapvető joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem tártam fel.

V. 1. Az intézkedő rendőrök azonosíthatóságával kapcsolatban az OBH 2058/2008. sz. és OBH 5266/2008. sz. jelentéseimben írtakhoz hasonlóan utalnom kell arra, hogy az Alkotmánybíróság 54/2000. (XII. 18.) AB határozatában rámutatott, hogy intézkedésük alkalmával a hatóság tagjai nyilvánosan, az állam képviselőiként lépnek fel. „A hatóság tagjainak intézkedési jogosultságát egyenruhájuk vagy igazolványuk igazolja. Az egyenruhát viselő hivatásos és szerződéses állomány tagjai azonban tevékenységüket nem arctalan tömegként, hanem közhatalom gyakorlására felruházott tisztviselőként végzik, akiknek egyedi azonosíthatósága alapozza meg esetleges személyes felelősségre vonásuk lehetőségét. Az intézkedés alá vont állampolgárnak jogos érdeke az, hogy a hatósági fellépés teljes időtartama alatt tisztában legyen a vele szemben intézkedő személyazonosságával, egyediségével. Az állampolgár panaszhoz, jogorvoslathoz való joga ugyanis csak így garantálható.” 
Figyelemmel arra, hogy a 2008. október 23-i rendezvényeket biztosító állomány esetében tömegesen tapasztalták munkatársaim azt, hogy a tömegkezelési feladatot ellátó rendőrök meglehetősen kreatívak az azonosítószám felhelyezésében (karon, könyökön, vagy éppen combvédőn is látták a hímzett azonosítókat), áttekintettem az intézkedő rendőrök azonosíthatóságát biztosító szabályokat.
Az Rtv. 20. §-a értelmében a rendőrt az intézkedés során az egyenruhája és azon elhelyezett azonosító jelvénye, vagy szolgálati igazolványa és azonosító jelvénye igazolja. Amennyiben a rendőr egyenruhát visel, de az intézkedés során azonosító jelvénye nem látható, vagy azt nem viseli, akkor a ruházatán azonosító jelvényének számát jól láthatóan fel kell tüntetni.
A Szolgálati Szabályzat az azonosító jelvény vagy az azonosító szám elhelyezésére vonatkozó szabályokat nem állapít meg.
Az Öltözködési Szabályzat 30/B. pontja szerint „amennyiben a speciális feladatot ellátó állomány egyenruháján, védőruháján (különösen a gyakorló öltözeten, a csapatszolgálati tevékenységet ellátó állomány által viselt védőfelszerelések miatt) nem biztosítható az azonosító jelvény elhelyezése, úgy más megfelelő módon gondoskodni kell az állomány egyes tagjainak egyedi azonosíthatóságáról. Ennek érdekében a védőfelszerelésen (bevetési sisakon) vagy az egyenruhán jól látható módon egyedi azonosításra alkalmas sorszámot vagy jelsorozatot kell elhelyezni”.
A fentiekből kitűnik, hogy az Öltözködési Szabályzat idézett rendelkezése ellentétes az Rtv. 20. § (4) bekezdésével, ugyanis nem az azonosító jelvény számának, hanem a védőfelszerelésen (bevetési sisakon) vagy az egyenruhán jól látható módon egyedi azonosításra alkalmas sorszám vagy jelsorozat elhelyezéséről rendelkezik. Ebből következik, hogy az azonosíthatóság törvényi követelményéhez képest irreleváns, hogy a bevetési sisakon milyen, az azonosító jelvény számától eltérő, de a bevetés-irányítás szempontjából jelentős karaktersor kerül elhelyezésre. A sisakon elhelyezett jelsorozatokkal kapcsolatban utalnék arra is, hogy a 2008. szeptember 20-i rendezvényeken munkatársaim „BAD BOYS” (Rossz Fiúk) feliratot figyeltek meg több budapesti (BUD 1xx) sisakszámú rendőrön, amely e kritériumnak nem felelt meg. (Álláspontom szerint a Rendőrség iránti közbizalom megőrzését nem segítik, az erősítését nem mozdítják elő, sőt hátráltatják az ilyen „jelsorozatok”.)
Tekintettel arra, hogy az Öltözködési Szabályzat 30/B. pontja a minősített többséggel megalkotott Rtv.-vel ellentétes szabályokat állapított meg a rendőrök azonosíthatóságával kapcsolatban, megállapítottam, hogy a szabályozás felesleges rendelkezésére visszavezethető okból a jogállamiság elvével, valamint a panasz előterjesztéséhez való joggal összefüggő visszásságot okozott.
Ugyancsak a jogállamiság elvével, valamint a panasz előterjesztéséhez való joggal összefüggő visszásságot okozott az is, hogy sok rendőr ruházatán – munkatársaim által tapasztaltan – függetlenül attól, hogy a sisak hátulsó részén bármilyen jelsorozat fel volt-e tüntetve, nem volt látható az azonosító jelvényük száma. 
2. Az intézkedő rendőr ruházatán elhelyezett azonosító számokra vonatkozó szabályokat is áttekintettem:
Az Öltözködési Szabályzat részletesen meghatározza a rendőr azonosító jelvényének mintáját, az azon olvasható szám színére, méretére is kiterjedően, az egyes szolgálati öltözködési változatokhoz képest részletekbe menő módon meghatározza a jelvény elhelyezésének helyét és rögzítésének módját. Nem tartalmaz azonban szabályt arra, hogy miként kell a ruházatán azonosító jelvényének számát jól láthatóan feltüntetni akkor, amikor a rendőr egyenruhát visel, de az intézkedés során azonosító jelvénye nem látható, vagy azt nem viseli.
Ugyancsak nincs nyilvánosan hozzáférhető norma a tépőzáras hímzett azonosító mintájáról. Munkatársaim megfigyelései szerint több színkombinációban (pl. sötétkék-sötétszürke/ezüst, vagy fekete-sárga) léteznek e jelzések.
(Öltözködési Szabályzat 6. sz. melléklete 9.
Szolgálati azonosító jelvény (továbbiakban: azonosító jelvény) pajzs alakú, 60 mm magas, legszélesebb pontja 45 mm. A pajzs alakban: – felül kék alapú, 9 mm széles szalagmintán 5 mm magas betűkkel, (melyek a pajzs alak alsó csúcsa irányában legyezőszerű elhelyezkedésűek) „RENDŐRSÉG” felirat, – alatta 15 mm-es piros, 13 mm-es fehér, 23 mm-es zöld mezőben, a pajzs alak tengelyében 31 mm magasságú, legszélesebb pontján 20 mm széles mérleg-tőr jelkép.
A zöld mezőben 22 mm x 10 mm-es téglalap alapon 5 jegyű, (5 mm magas, 3 mm széles számokból álló) azonosító szám van. A téglalap alap kék színű szalagmintában folytatódik. A pajzs alak, valamint a benne levő mezők arany színnel vékonyan keretezettek, a „RENDŐRSÉG” felirat, a mérleg-tőr jelkép, továbbá a számmező szintén aranyszínűek. Az azonosító számok feketék. 
A szolgálati azonosító jelvény fekete bőralátéten rögzített, mely gombolásos kivitelű. A bőralátét 2 mm-rel szélesebb a fémjelvénynél, felül a gombolás céljára lyukasztott és hasított.
a./ A szolgálati azonosító jelvényt a szolgálati, gyakorló, bevetési, és speciális ruházaton kell viselni.
b./ A szabadidejében szolgálatilag fellépő rendőr azonosító jelvényét nem köteles viselni. 
c./ Az azonosító jelvényt a zubbony, a szolgálati dzseki (téli, nyári), a hosszú és rövid ujjú ing (szürke vagy kék, fehér), a gyakorló zubbony, a motoros ruha (téli, nyári), valamint a kutyavezető kabát bal mellzsebén a zsebfedő alatt, annak rögzítő gombjára gombolva, annak hiányában annak képzeletbeli helyére tűzve kell) 
Mindez pedig a jogi szabályozás hiánya miatt a jogállamiság elvével, valamint a panasz előterjesztéséhez való joggal összefüggő visszásságot okoz.
3. Az előbbiek mellett ki szeretném emelni, hogy a rendőrök hímzett, tépőzáras azonosítószáma, annak mérete miatt, ideális körülmények között, és magasabb kontrasztú karakterek esetén is, az 1-es vízusú személyek (100%-os látásélesség-képességgel bírnak) számára is mintegy 3 méterről lenne olvasható. Figyelemmel azonban arra, hogy a hímzett azonosítót a rendőrök nem mindig ugyanott viselik, a felismerésre rendelkezésre álló idő alatt gyakorlatilag kizárt az öt számjegyből álló azonosítószám megjegyzése, ilyenkor legfeljebb az intézkedő rendőr arcának felismerése biztosíthatná az azonosíthatóságot. (Vagyis legalábbis kétséges, hogy a hímzett azonosító szám jelen minta mellett alkalmas-e az Rtv.-ben meghatározott követelmény – „jól látható módon” – teljesítésére.)
Az azonosíthatósággal kapcsolatban kifejtetteken túl ki kell emelni, hogy az alapvetően nem egy formai, hanem tartalmi követelmény! Ez azt jelenti, hogy – a hatályos jogszabályok által kijelölt keretek között – csaknem mindegy, hogy miként biztosítják az intézkedő rendőr tényleges azonosíthatóságát. Garanciális jelentősége annak van, hogy az intézkedés alá vont személyek a külsőségekből (egyenruházat, azonosító jelvény, vagy annak száma) felismerjék, hogy ténylegesen rendőr intézkedik velük szemben, és szükség szerint a későbbiekben egy panasz, vagy feljelentés esetén az intézkedő rendőrt is pontosan be lehessen azonosítani.
Az elmúlt év során, éppen a 2006. évi tapasztalatok miatt, különös hangsúlyt fektettem az intézkedő rendőrök azonosíthatósága vizsgálatára, és tudjuk, hogy az azonosító számok megfelelő felhelyezésére a tömegkezelési feladatokat megelőző eligazításokon rendszeresen felhívják az állomány figyelmét.
Tapasztalataink szerint azonban e törekvések – még a kilátásba helyezett szankciók ellenére is – csak korlátozott sikerrel járnak. A 2008. október 23-i tapasztalataink e tekintetben lesújtóak voltak: egy év alatt soha ennyi problémát nem tapasztaltunk a rendőrök azonosíthatóságával összefüggésben. 

VI. Budapest Rendőrfőkapitánya válaszában a Csapatszolgálati Szabályzatot idézte, amely azonban (sajnálatos módon) sem publikus jogi adatbázisokban, sem pedig a Rendőrség honlapján nem férhető hozzá. 
Az ORFK egy korábban folyamatban volt per során, annak előkészítő iratában úgy nyilatkozott, hogy a Csapatszolgálati Szabályzat „az ideiglenes csapaterőbe szervezett rendőri állomány feladatait, felszerelését határozza meg, taktikai eljárásokat, azok megvalósításának módjait tartalmazza. Nyilvánosságra hozatala esetén meghiúsíthatóak a Rendőrség csapaterőben végrehajtott feladatai, pl. fegyveres bűnöző elfogásakor nyílt terepen, vagy ellenőrző áteresztő ponton megkísérelhető az adatok ismeretében az áttörés, amelynek következtében a műveletben résztvevő rendőrök élete és testi épsége is közvetlen veszélybe kerülhet. Az adatok ismeretében elemezhetik a Rendőrség taktikai eljárásait, felderítő tevékenységét és ezzel meghiúsíthatják azokat.”
Ezzel szemben az intézkedő rendőrök kámzsaviselésével kapcsolatos kérdésemre a megküldött főkapitányi válasz éppen a Csapatszolgálati Szabályzat rendelkezéseire hivatkozott, amely az – azonosíthatóságra gyakorolt hatása miatt – az állampolgárok sokaságát érintheti.
Az Alkotmánybíróság a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában kimondta, hogy a jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
– az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
– meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek.
A vizsgálatom során észlelt helyzet – miszerint egyes az állampolgárok jogérvényesítését különösen érintő szabályok nem szabadon hozzáférhető normában meghatározottak – a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz.

VII. Az IRM rendészeti államtitkárának a biztosítási tervben foglalt intézkedést felülbíráló utasításával kapcsolatban a következőkre kell rámutatni:
1. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) 2. § (1) bekezdése határozza meg, hogy ahol jogszabály államigazgatási szerv irányítását említi, azon törvény eltérő rendelkezése hiányában a következő hatáskörök együttesét kell érteni:
a./ az államigazgatási szerv alapítása, átszervezése (ideértve a más szervvel való egyesítését, a szétválasztását, alapító okiratának módosítását is), valamint a szerv megszüntetése,
b./ az államigazgatási szerv vezetőjének kinevezése, felmentése, a vele kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakorlása,
c./ az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése,
d./ az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása,
e./ az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítás,
f./ a költségvetési törvény keretei között az államigazgatási szerv költségvetési előirányzatának és létszámkeretének meghatározása,
g./ jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása,
h./ egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására,
i./ jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés.
Ugyane § (2) bekezdése azt rögzíti, hogy, ha törvény kivételt nem tesz, az irányítási hatáskör gyakorlója az irányított államigazgatási szerv hatáskörét nem vonhatja el és döntését nem változtathatja meg. (A Ksztv. 1. § (2) bekezdésének h) pontja, valamint (5) bekezdésének a) pontja értelmében az Országos Rendőr-főkapitányság központi államigazgatási szerv.)
A Ksztv. idézett rendelkezéseivel összhangban az Rtv. 4. § (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy a Kormány a rendészetért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) útján irányítja a Rendőrséget. Az 5. § (1) bekezdése értelmében a miniszter
a./ szabályozza a Rendőrség tevékenységét és működését,
b./ irányítja az országos rendőrfőkapitány tevékenységét, törvényességi, szakszerűségi, pénzügyi és hatékonysági szempontból ellenőrzi a Rendőrség tevékenységét,
c./ az országos rendőrfőkapitány javaslatára jóváhagyja a Rendőrség központi szervének szervezeti és működési szabályzatát,
d./ előterjesztést készít a miniszterelnök részére az országos rendőrfőkapitány kinevezésére és felmentésére; az előterjesztéshez csatolja az Országgyűlés feladatkörrel rendelkező bizottságának állásfoglalását,
e./ gyakorolja az országos rendőrfőkapitány felett – a kinevezés és a felmentés kivételével – a munkáltatói jogokat, kinevezi és felmenti az országos rendőrfőkapitány helyettesét vagy helyetteseit,
f./ kinevezi és felmenti a rendőr-főkapitányságok vezetőit, gyakorolja a külön jogszabályban hatáskörébe utalt személyügyi és munkáltatói jogokat,
g./ a rendőrségi feladatok teljesítésére, a Kormánynak a közbiztonság és a közrend védelme, valamint az államhatár őrzése, a határforgalom ellenőrzése és az államhatár rendjének fenntartása körében hozott döntései végrehajtására – törvény eltérő rendelkezése hiányában – az országos rendőrfőkapitány számára egyedi utasítást adhat ki feladat elvégzésére, mulasztás pótlására vagy jogszabálysértő állapot megszüntetésére,
h./ az országos rendőrfőkapitányt jelentéstételre vagy beszámolóra kötelezheti,
i./ kinevezi és felmenti – a nemzetközi szerződések és a Kormány felhatalmazása alapján – az államhatárral kapcsolatos ügyek intézésére létrehozott szervek vezetőit, helyetteseit, tagjait és állandó szakértőit,
j./ jóváhagyja az államhatár rendjének fenntartása érdekében a konfliktushelyzet és a tömeges méretű migráció kezelésére vonatkozó terveket,
k./ gondoskodik a Rendőrség belső bűnmegelőzési ellenőrzéséről, a bűncselekmények felderítéséről.
Az 5. § (2) bekezdése garanciális jelentőségű szabályként rögzíti, hogy a miniszter az irányítási jogkörében adott utasítással a Rendőrség hatáskörébe tartozó ügyet nem vonhat el, hatáskörének gyakorlását nem akadályozhatja.
A miniszter az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 16/2008. (MK 106.) IRM utasítás (a továbbiakban: IRM SZMSZ) 9. § (1) bekezdés a) pontjával a Rendőrség tekintetében a Ksztv. 2. § (1) bekezdés c), g)-i) pontjaiban meghatározott részjogosítványait a rendészeti államtitkárra ruházta át.
Úgy a Ksztv., mind az Rtv. kifejezetten rögzíti a hatáskörelvonás tilalmát. Ehhez képest az Rtv. a Rendőrség feladataként a közbiztonság és a közrend védelmét, valamint az államhatár őrzését, a határforgalom ellenőrzését és az államhatár rendjének fenntartását határozza meg. E feladatkörében pedig – egyebek mellett – védi a Magyar Köztársaság érdekei szempontjából különösen fontos személyek (a továbbiakban: védett személy) életét, testi épségét, őrzi a kijelölt létesítményeket. (Rtv. 1. § (2) bekezdés g) pontjának utolsó fordulata) 
A Rendőrség, illetve a rendőr a védett személy biztonsága érdekében az általános szabályokon túlmenően (Rtv. 46. § (1) bekezdése)
a./ útvonalat, közterületet a forgalom elől elzárhat, a forgalmat korlátozhatja,
b./ nyilvános és közforgalmú intézmények működését korlátozhatja,
c./ magánlakásba – külön írásos utasítás birtokában – ellenőrzés, a helyszín megfigyelése és biztosítása céljából beléphet, és ott tartózkodhat,
d./ területet lezárhat, és megakadályozhatja, hogy oda bárki belépjen vagy onnan távozzék, illetőleg az ott tartózkodókat távozásra kötelezheti.
Mindezek alapján, az IRM rendészeti államtitkára által a BRFK-nak adott, az állami ünnepségek idejére megállapított biztosítási tervtől való eltérésre vonatkozó utasítása – melynek eredményeként az M2 metróvonal Kossuth téri állomását az állami ünnepségek idején nem zárták le – a Rendőrség hatáskörének elvonását jelentette, egyúttal a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okozott.
2. Fel kell hívnom a figyelmet arra is, hogy a Biztosítási Terv, valamint annak kiegészítése elkészítését minden esetben egy e feladatra felállított munkacsoport sokrétű és szakmailag részletesen alátámasztott, a szerteágazó információk feldolgozásával kezdődő, és részleteiben is meghatározott, feladatlebontásig tartó folyamatként leírható tevékenysége előzi meg, amely többlépcsős ellenőrzés után kerül jóváhagyásra és véglegesítésre. Ennek során értékelik rendezvényről rendelkezésre álló adatokat, a közbiztonsági helyzetet és egyéb kockázatokat is. 
A biztosítási terv kidolgozásáért és annak végrehajtásáért különböző rendőri vezetők voltak felelősek. Munkájuk kizárólag (rendőr)szakmai és alapjogi szempontok alapján lett volna megítélhető. Azzal azonban, hogy a bonyolult folyamat eredményeként létrejött Biztosítási Tervet, illetve annak kiegészítését e szakmai szempontokon, és felelősségen kívül álló okokból módosították, szükségszerűen a biztosítás során felmerülő többletfeladatokhoz, esetlegesen a kiemelten védett közjogi méltóságok megfelelő biztosításával kapcsolatban megjelenő újabb, a tervezés során nem értékelt kockázatokat is eredményezhetett. Megjegyzem, hogy a tervet megalapozó elemzések, a helyzetmegítélés, a végleges elhatározás teljeskörű ismerete hiányában, fél nappal a rendezvény előtt nem – még magas szintű általános rendészettudományi ismeretek hiányában sem – hozható megalapozott döntés a Biztosítási Terv módosítására. Amennyiben mégis ilyen eset történik, az magában hordozza annak veszélyét, hogy az állam az élethez való joggal – különösen pedig a védett személyek élethez való jogával – összefüggő objektív intézményvédelmi kötelezettségének nem tesz eleget.
3. Az előző pontokban vizsgált jelenséggel kapcsolatban a következőkre szeretnék rámutatni: 
Az Rtv. és a Ksztv. pontosan meghatározza a miniszter irányítási jogkörének egyik jogállami garanciáját, az utasítási jogkör korlátját gyakorlatilag a hatáskörelvonás tilalmában jelöli meg. E korlát – ha mégoly garanciális súlyú is – nem feltétlenül és minden esetben érvényesül. Ennek több oka is van: 
– Egyrészt a rendőri vezetők kinevezésében és felmentésében a miniszternek meghatározó szerepe van. Így pl. az országos rendőrfőkapitányt az ő javaslatára menti fel, és nevezi ki a miniszterelnök, ő nevezi ki és menti fel az országos rendőrfőkapitány helyettesét vagy helyetteseit, a rendőr-főkapitányságok vezetőit, az államhatárral kapcsolatos ügyek intézésére létrehozott szervek vezetőit, helyetteseit, tagjait, emellett széles körben gyakorol a vezetők felett a hatáskörébe utalt személyügyi és munkáltatói jogokat. Ez alapvetően megnehezíti, de inkább kizárja, hogy a miniszter, az államtitkár, vagy éppen a szakállamtitkár olyan utasításait, amelyek ténylegesen a Rendőrség hatáskörébe tartozó ügy elvonását jelentenék, vagy éppen hatáskörének gyakorlását akadályozná, e hierarchizált szervezetben problematizálják.
– Az Rtv. 5. § (1) bekezdésének g) pontja szerinti egyedi utasításadás jogának helytelen értelmezése vezethet oda, hogy irányítási jogkörében a vizsgált ügyhöz hasonló utasítást adjon a miniszter (vagy helyette az államtitkár). Az Rtv. ugyanis az országos rendőrfőkapitány számára, feladat elvégzésére, mulasztás pótlására vagy jogszabálysértő állapot megszüntetésére, irányuló egyedi utasítás kiadásának lehetőségét biztosítja. (Ezt feladat-meghatározásnak nevezhetjük.) A tapasztalatok szerint az irányítók e felhatalmazást kiterjesztően értelmezik. Az irányítás keretében utasítás azonban semmilyen körülmények között nem vonatkozhat a feladat kivitelezésének mikéntjére, a végrehajtás módjára, erejére, az alkalmazott taktikára, eszközökre stb. Ez esetben ugyanis nem irányításról, hanem a szervezet, sőt szervezeti egység vezetéséről lenne szó! 
– A Rendőrség tevékenysége, de az egyes rendőrségi intézkedések megítélése során csaknem kizárólag alapjogi és rendőrszakmai szempontok lennének figyelembe vehetőek, azonban e szempontok maradéktalan érvényesülése esetén is rendszeresen megtörténik a Rendőrség tevékenységének politikai jellegű értékelése, amely szükségszerűen egyfajta politikai megfelelési kényszerhez is vezethet.

VIII. Annak ellenére, hogy azokért Budapest Rendőrfőkapitánya elnézést kért tőlem, kénytelen vagyok értékelni a 2008. október 23-án este az Astoriánál munkatársaimmal szemben tanúsított rendőri magatartás(oka)t.
Munkatársaimmal 2007. október 22. és 2008. október 23. éjjele között 22 napon, közel 50, jellemzően a Gytv. hatálya alá tartozó, budapesti rendezvényen vettünk részt. A gyülekezési jogi projektemben résztvevő munkatársaimat a helyszíni vizsgálatok során ezt megelőzően – sem a tüntetők, sem pedig a rendőrök részéről – nem érte semmilyen atrocitás, vagy zaklatás. A rendezvényeken a rendőri intézkedéseket nem akadályozva vettek részt, mozgásukat egyetlen rendezvényen sem korlátozták. A különböző rendőri zárásokon helyszíntől és napszaktól függetlenül hivatali igazolványuk, illetve megbízólevelük felmutatásával, még az olyan valóban „feszültségekkel terhelt” helyszíneken is szabadon mozoghattak, mint a Clark Ádám téri oszlatás, az LMBT menet idején a Hősök tere, vagy éppen 2008. szeptember 20-án a Szabadság tér.
A Rendőrség részéről éppen ezért nem tartom elfogadhatónak, és tiltakoznom kell az ellen az eljárás ellen, hogy egyetlen helyszínen, rövid idő alatt, velük szemben a helyszínt biztosító egységek részéről három alkalommal is intézkedésre került sor, és különösen azt, hogy egyetlen esetben sem fogadták el a hivatali igazolványaikat és megbízóleveleiket, akadályozva őket a munkájukban, közvetetten pedig az állampolgári jogok országgyűlési biztosát abban, hogy alkotmányos jogkörét gyakorolja! Hangsúlyozni kívánom itt is, hogy a vizsgálataimat ténylegesen folytató munkatársaim megbízásom alapján, közvetlenül vesznek részt az egyes eljárási cselekményekben, velem egyeztetve dolgozzák ki a folyamatban lévő vizsgálat módszereit, munkájukat körültekintően, törvényben rögzített hatásköröm szigorú szem előtt tartásával végezik. A vizsgálatok során tehát, mint egy alkotmányos jogvédő szerv, az országgyűlési biztos megbízottjai, hivatalos személyi minőségben kiemelt védelmet kell, hogy élvezzenek mindennemű zaklatással, retorzióval szemben.
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy azok a rendőri intézkedések, amelyek munkatársaim helyszíni vizsgálatának folytatását hátráltatták, illetve esetlegesen a vizsgálat megakadályozására irányultak, a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okoztak.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásságok orvoslása, jövőbeni megelőzése, valamint az országosan egységes jogalkalmazás érdekében, 
1./ az Obtv. 19. § (3) bekezdése alapján a Rendőrség egyes rendezvényekre történő beléptetés során foganatosított igazoltatási gyakorlatának vizsgálatát kérve, jelentésemet megküldöm az adatvédelmi biztosnak.
2./ az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem 
a./ a rendészetért felelős minisztert, hogy 
I. vizsgálja felül az államtitkárra átruházott hatáskörök gyakorlásának módját;
II. az irányítási jogviszony jogosultjaként (ideértve az általa vezetett minisztérium bármely vezetője által gyakorolt átruházott hatáskört is) tartózkodjon a Rendőrség hatáskörének elvonásától;
III. fordítson különös gondot arra, hogy az irányítási jog Ksztv.-ben és Rtv.-ben meghatározott korlátait ne lépjék át.
b./ az országos rendőrfőkapitányt, hogy
I. tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az elrendelt fokozott ellenőrzések során is érvényesüljön az egyenlő bánásmód követelménye, és ne érjen hátrányos megkülönböztetés senkit politikai meggyőződése, vagy más véleménye miatt;
II. intézkedjen annak érdekében, hogy a jövőben a Rendőrség a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvények esetén a beléptetéssel (ennek során különösen ruházat- és csomagátvizsgálással) ne akadályozza a békés gyülekezéshez való jog gyakorlását;
III. dolgozzon ki hatékony módszert a rendőrök ruházatán azonosító jelvényük száma feltüntetésének ellenőrzésére;
IV. intézkedjen az azonosító jelvények száma feltüntetésének tényleges és hatékony ellenőrzésére, melynek eredményéhez képest tegye meg az esetlegesen szükséges fegyelmi intézkedéseket;
V. hívja fel alárendeltjei figyelmét a miniszter irányítási jogának korlátaira, különös tekintettel a hatáskörelvonás törvényi tilalmára, valamint arra, hogy az egyedi utasítás címzettje az Rtv. szerint az országos rendőrfőkapitány, és nem valamennyi rendőr;
VI. a miniszter irányítási jogkörében adott olyan egyedi utasításainak, amelyek a Rendőrség hatáskörét elvonják, vagy a hatáskör gyakorlását akadályozzák, törvénysértő jellegére minden esetben hívja fel a figyelmet.
VII. intézkedjen az országgyűlési biztosokra és munkatársaira vonatkozó törvényi szabályozás megismertetése és tudatosítása iránt;
3./ az Obtv. 24. §-a alapján kezdeményezem az országos rendőrfőkapitánynál a Szolgálati Szabályzat 4. § (7) bekezdésében foglaltak vétkes megsértése miatt, a nemzeti színű szalagot, vagy sípot viselők igazoltatására utasítást adó személy fegyelmi felelősségre vonását.
4./ az Obtv. 25. §-a alapján javaslom
a./ az Országgyűlésnek, hogy az Rtv. kiegészítésével teremtse meg annak garanciáit, hogy a Rendőrség hatáskörének elvonására ne kerülhessen sor.
b./ az országos rendőrfőkapitánynak, hogy
I. az Öltözködési Szabályzat módosításával, valamint kiegészítésével
(1) szüntesse meg annak Rtv.-vel ellentétes rendelkezéseit;
(2) pontosan határozza meg az azonosító jelvény száma feltüntetésének mintáját, és elhelyezésének módját;
(3) biztosítsa az intézkedő rendőr tényleges azonosíthatóságát;
II. tegye megismerhetővé bárki számára mindazon rendőrségi normákat, amelyek az állampolgárokat is érintő szabályokat tartalmaznak.

Budapest, 2008. december 9.

Dr. Szabó Máté sk.