Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5280/2008. sz. ügyben

Előadó: dr. Halász Zsolt
Az eljárás megindulása
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvényben (Obtv.) meghatározott feladataim közé tartozik az állami hatóságok mellett a közszolgáltatást végző szervek, vállalkozások tevékenységének figyelemmel kisérése és ennek keretében annak vizsgálata, hogy a közszolgáltatások nyújtása során az azokat igénybe vevő állampolgárok alkotmányos jogai megfelelően érvényesülnek-e. E – törvényben meghatározott – feladatomra tekintettel hivatalból vizsgálatot indítottam a főváros és a nagyobb tömegközlekedési rendszert működtető vidéki nagyvárosok tömegközlekedési közszolgáltatóinál. Vizsgálatom alapvető célja annak feltárása volt, hogy e vállalatok és utasaik konfliktusokkal potenciálisan leginkább terhelt kapcsolatai során – a jegyellenőrzéskor, a pótdíjazáskor, és a követelések érvényesítése keretében – megfelelően érvényesülnek-e az utasok alapvető jogai.
Jelen vizsgálatom keretében Miskolc MJV helyi tömegközlekedési közszolgáltatója, a Miskolc Városi Közlekedési Zrt. (a továbbiakban: MVK) jegyellenőrzési, pótdíjazási és követelésérvényesítési gyakorlatát tekintettem át.
Vizsgálatom során Obtv. 18. § (4) bekezdése alapján tájékoztatást kértem a MVK vezérigazgatójától, valamint a Nemzeti Közlekedési Hatóság elnökétől.

A megállapított tényállás
Az utazási jogosultság ellenőrzése jogi alapjainak feltárása érdekében áttekintettem a vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket. Az MVK közszolgáltatási tevékenysége – és ennek részként az utazási jogosultság ellenőrzése – a Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.), a vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény (vasúti törvény, Vtv.), a közúti személyszállítási szerződésekről szóló 20/1981 (VI. 19.) MT rendelet (Kszr.), a vasúti személyszállítási szerződésekről szóló 10/1997. (I. 28.) Korm. rendelet (Vszr.), valamint Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a Miskolc Városi Közlekedési Rt. hatósági árformába tartozó viteldíjainak megállapításáról és azok alkalmazási feltételeiről szóló 79/1995. (XII.28.) számú rendelete (Viteldíj-rendelet) rendelkezésein alapul.
Az MVK vezérigazgatójától a következő kérdésekre vártam választ:
– rendelkezik-e az MVK a vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény 20. §-ában előírt, a Nemzeti Közlekedési Hatóság által jóváhagyott üzletszabályzattal;
– rendelkezik-e az MVK a panaszok kezelésére vonatkozó belső szabályzattal; miként biztosítja az MVK utasai számára a menetjegy/bérlet előzetes megváltásának lehetőségét;
– biztosított-e teljes üzemidőben az MVK által használt valamennyi megállóban, vagy ennek hiányában a járműveken a jegyvásárlás lehetősége; amennyiben nem, azon megállók arányáról, ahol az előzetes jegyvásárlás lehetősége a teljes üzemidőben biztosított;
– az MVK képviseletében, az ellenőrökön kívül ki jogosult az utazási jogosultság ellenőrzésére, illetve pótdíjazásra;
– jegyellenőrzési céllal – ellenőreik mellett – alkalmaznak-e bármilyen jogviszonyban biztonsági őröket; amennyiben igen, a biztonsági őrök ellenőrzési jogköre mire terjed ki, jogosultak-e az utasok menetjegyének, bérletének ellenőrzése mellett pótdíjazásra; a biztonsági őrök eljárási-ellenőrzési jogait milyen – az utasok számára is megismerhető – dokumentum tartalmazza; felkértem a vezérigazgatót, hogy válaszához csatolja e dokumentum másolatát;
– a jegy/bérletellenőrzés során ellenőreik (biztonsági őreik) miként azonosítják magukat és ellenőrzési, illetve szükség esetén pótdíjazási jogosultságukat; rendelkeznek-e legalább karszalaggal és arcképet, valamint olvasható azonosító számot tartalmazó igazolvánnyal, ezen igazolványt ruházatukon hol hordják, és miként rögzítik;
– 2007. január 1-je óta hány panasz érkezett ellenőreik (biztonsági őreik) eljárására, miként történt e panaszok kivizsgálása; (felkértem a vezérigazgatót, hogy válaszához csatolja valamennyi – ha a panaszok száma az 50-et meghaladja, akkor a legutóbbi 50 – vizsgálati jegyzőkönyv, vagy annak hiányában a vizsgálat megállapításait tartalmazó dokumentum másolatát;
– 2007. január 1-je óta hány esetben fajult tettlegességig ellenőreik (biztonsági őreik) illetve utasaik nézeteltérése, hány alkalommal következett be személyi sérülés ilyen esetekben;
– 2007. január 1-je óta hány esetben kérték jegyellenőrzést végző munkatársai a rendőrség segítségét, az utas agresszív magatartása miatt, illetve egyéb, a jegyellenőrzéssel összefüggő okból;
– 2007. január 1-je óta hány esetben tett feljelentést az MVK utasának a jegyellenőrzést végző munkatársaival szemben tanúsított magatartása miatt, és mi lett ezen eljárások eredménye, következménye;
– 2007. január 1-je óta hány esetben tett feljelentést valamely utas az MVK jegyellenőrzést végző munkatársainak vele szemben tanúsított magatartása miatt, és mi lett ezen eljárások eredménye, következménye;
– kötött-e az MVK a rendőrséggel bármilyen együttműködési megállapodást; felkértem a vezérigazgatót, hogy válaszához csatolja annak másolatát;
– pótdíj iránti követeléseinek igényérvényesítése során az MVK milyen jogszabályi rendelkezések figyelembe vételével jár el;
– 2007. január 1-je óta hány esetben került sor a pótdíjkövetelésnek a pótdíjazási esemény után egy éven túli érvényesítésére;
– 2007. január 1-je óta hány esetben érkezett panasz a pótdíjkövetelés érvényesítésével kapcsolatban; felkértem a vezérigazgatót, hogy válaszához csatolja valamennyi – ha a panaszok száma az 50-et meghaladja, akkor a legutóbbi 50 – vizsgálati jegyzőkönyv, vagy annak hiányában a vizsgálat megállapításait tartalmazó dokumentum másolatát;
– van-e lehetőség a pótdíjfizetési kötelezettség méltányossági alapon történő mérséklésére, elengedésére, illetve a pótdíjtartozás részletekben történő megfizetésére; amennyiben rendelkezik-e az MVK a méltányosság gyakorlásával összefüggő belső szabályzattal (kérem szíveskedjen e szabályzat másolatát a részemre megküldeni). 
A Nemzeti Közlekedési Hatóság elnökétől arról kértem tájékoztatást, hogy az MVK mint – az általa működtetett villamosüzem tekintetében – a Vasúti törvény 20. § (1) bekezdése szerinti vasúti társaság rendelkezik-e a Vasúti törvényben előírt üzletszabályzattal.
Az MVK a Vtv. 2. § (3) bekezdés 5. pontja alapján közforgalmú vasúti társaságnak minősül. Ennek ellenére az NKH elnöke válaszában arról tájékoztatott, hogy az MVK nem rendelkezik sem a Vasúti törvényben előírt működési engedéllyel arra, hogy vállalkozó vasútként működjön, és nem rendelkezik a Vasúti törvényben előírt üzletszabályzattal sem (erre a működési engedély kiadása után kerülhet sor.
Az MVK vezérigazgatójának válasza e tekintetben egybe hangzik az NKH elnökének válaszával. Válaszában azonban tájékoztatott arról is, hogy a vasúti engedély, valamint az üzletszabályzat jóváhagyása iránti kérelmet az NKH-hoz időközben benyújtották.
Kapott tájékoztatás szerint az MVK az elmúlt egy évben 1744 esetben kérte a rendőrség segítségét, amelyből 117 esetben erre az ún. kiemelt ellenőrzés keretében került sor, amikor a rendőrség munkatársai is a helyszínen tartózkodnak. 
Megkeresésemre adott válaszában az MVK vezérigazgatója arról is tájékoztatott, hogy az MVK jegyellenőreit 2007. január 1-je óta 2 esetben érte sérüléssel járó támadás az utasok részéről, tettlegességig fajuló nézeteltérésből következően utas ismeretei szerint nem sérült meg. A vizsgált időszakban az MVK 2 esetben tett feljelentést jegyellenőr elleni támadás miatt, utas pedig egy esetben tett feljelentést jegyellenőr ellen. Mindhárom eljárás még folyamatban van.
A vezérigazgató-helyettes által adott tájékoztatás szerint az utasok utazási jogosultságának ellenőrzésére az MVK a jegyellenőrök mellett szerződéses alapon biztonsági őröket nem alkalmaz.
Az MVK nyilvántartásai szerint 2007-ben 88 db olyan utas-észrevételt rögzítettek, amelyek az ellenőrök eljárását kifogásolták. A társaság ezek közül egyet minősített jogosnak. 2008-ban (október 31-ig) az ilyen jellegű panaszok száma 124 db, amelyből 7-et tekintettek jogosnak. E számokból a panaszok jelentős növekedése olvasható ki.
Megkeresésemben felkértem az MVK vezérigazgatóját, hogy tájékoztasson az ellenőrök, illetve biztonsági őrök eljárására vonatkozó panaszok kivizsgálásának módjáról, és küldje meg a 2007. január 1-je utáni valamennyi – ha a panaszok száma az 50-et meghaladja, akkor a legutóbbi 50 – panasz vizsgálati jegyzőkönyvét, vagy annak hiányában a vizsgálat megállapításait tartalmazó dokumentum másolatát. Az MVK által rendelkezésemre bocsátott belső szabályzatokból, és emellett az utasok részére küldött válaszokból is kiolvasható a panaszok kivizsgálásának eljárásrendje, szükség szerint az érintett ellenőr meghallgatása, az ő álláspontja a sérelmezett ügyben. Arra is volt példa, hogy az érintett ellenőr meghallgatására betegség miatt nem volt lehetőség, amelyről és a vizsgálat ebből fakadó elhúzódásáról a panaszost értesítették. 
A pótdíjazási eljárással kapcsolatban az MVK vezérigazgatója arról tájékoztatott, hogy az MVK 1 éven túli tartozást nem tart nyilván és nem követel. Az MVK lehetőséget biztosít a pótdíjfizetési kötelezettség méltányossági alapon történő mérséklésére, illetve a részletekben történő kifizetésre is. Erre vonatkozó szabályokat azonban az utazási feltételek nem tartalmaznak.
A rendelkezésemre bocsátott, az ellenőrök eljárását sérelmező utaspanaszok túlnyomó részében a pótdíjazás jogalapját kifogásolták, néhány esetben ugyanakkor előfordult olyan panasz is, amely a jegyellenőr – intézkedés során tanúsított – magatartását sérelmezte. Egyes panaszokban olvasható olyan felvetés is, amely szerint az ellenőrök nem lépnek fel olyan utasokkal szemben, akik részéről komolyabb ellenállás várható. 
Az MVK a jegyellenőrzést végző munkatársainak eljárását sérelmező panaszokra adott válaszait áttekintve általánosan az tapasztalható, hogy a válaszok döntően személyre és esetre szabottak, a válaszokból következtetni lehet a panasz alapján lefolytatott vizsgálat mikéntjére. A diszkriminatív jegyellenőrzéssel és pótdíjazással kapcsolatban a válaszlevelek rámutatnak arra, hogy az MVK jegyellenőrei minden utas utazási jogosultságát pozitív és negatív megkülönböztetés nélkül végzik. Vizsgálatom során arra nem volt lehetőségem, hogy e panaszok megalapozottságát magam is ellenőrizzem.
A rendelkezésemre bocsátott utaspanaszok és az arra adott válaszlevelek tanúsága szerint az MVK a hozzá beérkező panaszokra átlagosan a legtöbb esetben legfeljebb egy hónapon belül válaszol. Abban az esetben, ha a panasz kivizsgálása hosszabb időt vesz igénybe (pl. az érintett jegyellenőr betegség miatt nem hallgatható meg), akkor erre – a dokumentumok tanúsága szerint a panaszost értesítik.
Az MVK az előzetes jegyvásárlás lehetőségét jegypénztáraiban, közönségszolgálati irodájában, viszonteladói partnereinél (összesen 102 eladási ponton), valamint a végállomási menetirányítóknál biztosítja. A társaság a Tiszai-pályaudvar végállomáson üzemeltet jegykiadó automatát. Mindezen túlmenően az utasoknak lehetőségük van teljes üzemidőben valamennyi autóbuszon és villamoson a járművezetőnél is a menetjegy megvásárlására. 
Az MVK jegyellenőreinek azonosítására vonatkozó észrevétellel, panasszal a bekért utaspanaszok között sem találkoztam. Az ellenőrök kötelesek az azonosító számukat tartalmazó kitűzőt felső ruházatukon, jól látható helyen hordani. Az ellenőrök karszalagot is hordanak ellenőrzési tevékenységük során, amely szintén tartalmazza azonosító számukat. Az ellenőrök mellett a járművezetők is jogosultak az utazási jogosultság ellenőrzésére, de nekik nincs pótdíjazási jogkörük. 
A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Rendőr-főkapitányság és az MVK 2007 júniusában megállapodást kötött, amely alapján a rendőrség közreműködik az MVK által üzemeltetett tömegközlekedési járműveken végzett jegyellenőri tevékenységében.
Az MVK vezérigazgatója a pótdíjkövetelések érvényesítésének idejével kapcsolatban arról tájékoztatott, hogy egy éven túl semmilyen követelést nem érvényesítenek és a pótdíjkövetelésekre vonatkozó adatokat sem tárolnak.
Az MVK lehetőséget biztosít a pótdíjfizetési kötelezettség méltányossági alapon történő mérséklésére, illetve annak részletekben történő elengedésére. E méltányosságot az ügyfeleknek küldött és rendelkezésemre bocsátott válaszlevekből kitűnően ténylegesen gyakorolja a társaság. A belső szabályzatokból, illetve az üzletszabályzatból azonban számomra nem derül ki, hogy kinek és milyen feltételek, körülmények esetén biztosítják e fizetési könnyítéseket.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– az élethez és az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”)
– a megalázó bánásmód tilalma (Alkotmány 54. § (2) „Senkit nem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni, és különösen tilos emberen a hozzájárulása nélkül orvosi vagy tudományos kísérletet végezni”.)
– hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”)

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Obtv. a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. (v.ö. OBH 6501/2001. ombudsmani jelentés)
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladatául határozza meg többek között a helyi tömegközlekedés biztosítását. 
Az Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a Miskolc Városi Közlekedési Zrt.-t közszolgáltatást végző szervnek tekintem.

2. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat). Noha a tisztességes eljáráshoz való jog a gyakorlatban elsősorban a közigazgatási hatóságok eljárása során nyer értelmet, az ügyfelekkel, szerződéses partnerekkel, utasokkal kapcsolatos eljárásai során a közszolgáltatást végző szervektől is elvárható.
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet, nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát - beadványa jogszerű elbírálása érdekében – a hatósághoz fordulni. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapított meg azért, mert az általános és a különös államigazgatási eljárási törvényekben egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők – a közigazgatási szerv mulasztásából eredő – be nem tartása ellen a jogszabályok nem nyújtottak hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára.
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. Az Abh.-ban rögzített megállapításokat utóbb több határozat is megerősítette. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság értelmezésében jogbizonytalanságot teremt, ha a közigazgatási szerv az állampolgárokat a jogszabály túlbuzgóságból vagy hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki. (49/1995. (VI. 30.) AB határozat) Álláspontom szerint ugyanilyen jogbizonytalanságot eredményezhet a közszolgáltatást nyújtó szerv, ha esetleg tevékenysége során ügyfeleit, utasait túlbuzgóságból vagy valamely jogszabály hibás értelmezéséből eredően indokolatlan zaklatásnak teszi ki.
Az Alkotmánybíróság 54/2000. (XII. 18.) AB határozatában rámutatott, hogy intézkedésük alkalmával a hatóság tagjai nyilvánosan, az állam képviselőiként lépnek fel. „A hatóság tagjainak intézkedési jogosultságát egyenruhájuk vagy igazolványuk igazolja. Az egyenruhát viselő hivatásos és szerződéses állomány tagjai azonban tevékenységüket nem arctalan tömegként, hanem közhatalom gyakorlására felruházott tisztviselőként végzik, akiknek egyedi azonosíthatósága alapozza meg esetleges személyes felelősségre vonásuk lehetőségét. Az intézkedés alá vont állampolgárnak jogos érdeke az, hogy a hatósági fellépés teljes időtartama alatt tisztában legyen a vele szemben intézkedő személyazonosságával, egyediségével. Az állampolgár panaszhoz, jogorvoslathoz való joga ugyanis csak így garantálható.” Nem lehet kétséges, hogy a közszolgáltatást végző közlekedési társaság képviseletében eljáró utazási jogosultságot ellenőrző és adott esetben pótdíjazási eljárást kezdeményező munkatársai szintén nem „arctalan tömeg”, hanem a közlekedési társaság képviselője, akitől a hatósági személyekhez hasonlóan elvárható magát eljárása során azonosítsa és az azonosítást lehetővé tegye. A közlekedési társaság képviseletében eljáró személyek azonosíthatóságának követelménye alapjogi szempontból a tisztességes eljáráshoz való jogból következik, de egyúttal a szolgáltatás ügyfél/utas-barátságának is fokmérője.
Az Alkotmány 54. §-a az emberi méltósághoz való jogot egyértelműen mint alapvető jogot határozza meg, melytől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
Az Alkotmánybíróság 23/1990. (X. 31.) AB határozata szerint a magyar államnak az élethez és az emberi méltósághoz való jog tekintetében is elsőrendű kötelessége, hogy ezeket tiszteletben tartsa és védelmezze. Az emberi élet és az emberi méltóság elválaszthatatlan egységet alkot és minden mást megelőző legnagyobb érték. Az Alkotmánybíróság határozata alapján rá kell mutatnom arra, hogy az élet és az emberi méltóság tiszteletben tartása nem csak az állam, hanem valamennyi állampolgár kötelezettsége is. Az állam kötelezettsége annyiban több e tekintetben az állampolgárokénál, hogy e kötelezettséget nem csak magának kell betartania, hanem az állampolgárokkal is be kell tartatnia.
Az emberi méltósághoz való jog fogalmát értelmezve az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB számú határozatában rámutatott, hogy „a méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. […] Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.” Az Alkotmánybíróság szerint a méltóság az embert megilleti bármely tulajdonságától függetlenül, pusztán azon az alapon, hogy él, és hogy ember. Ez az alapvető jog – oszthatatlan egységben az élethez való joggal – az alapjogi hierarchia legmagasabb fokán áll. 
Az emberi méltósághoz való jog érvényesülésével szorosan összefügg a megalázó bánásmód tilalma. A megalázó bánásmód lényege, hogy az érintettben olyan erős félelmet, lelki gyötrelmet és alsóbbrendűségi érzést okoz, ami alkalmas arra, hogy a testi és lelki ellenállását megtörje. Az ilyen bánásmód problematikája alapvetően az állam büntető hatalma érvényesítésével összefüggésben merül fel. Az államhatalmi szervnek nem minősülő magánjogi jogalanyok – köztük a közszolgáltatást végző szervek – eljárása is fajulhat odáig, hogy az a vele szerződéses jogviszonyba lévő más magánjogi jogalanyok számára megalázó legyen. Az ilyen eljárás pedig ellentétes a tisztességes eljáráshoz való joggal, és sérti emberi méltóságot. 
Az OBH 2452/2008. számú jelentésemben rámutattam, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie. Ez azt jelenti, hogy a jogosultságok és kedvezmények elosztása nem feltétlenül kell, hogy egyenlő legyen, de a döntéshozatal során minden érintett szempontjait azonos tisztelettel és körültekintéssel kell mérlegre tenni. Az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés mindezek alapján csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minősül azonban megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. (9/1990. (IV. 25.) AB határozat, 21/1990. (X. 4.) AB határozat, 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, 30/1997. (IV. 29.) AB határozat).

3. Az ügy érdeme tekintetében 
3.1 Az MVK vasúti hatósági engedélye és általános szerződési feltételei
Az MVK és utasa közötti jogviszony egy vállalkozási szerződés, amelynek keretében az MVK arra vállal kötelezettséget, hogy utasát díjfizetés ellenében egy adott megállótól egy másikig elszállítja. E szerződés lényeges tartalmi eleme a szolgáltató részéről, hogy utasát – annak életét, testi épségét, és egészségét, valamint a járműre jogszerűen felvihető vagyontárgyait megóvva az utas által kívánt megállóig szállítja, az utas részére pedig az, hogy e szolgáltatásért díjat fizet. Az MVK szolgáltatásaiért fizetendő díjakat a Viteldíj-rendelet határozza meg. Az utazási feltételek szerint a szerződés azáltal jön létre, hogy az utas az MVK járművére felszáll. Az MVK által alkalmazott ezen szerződéses kikötések a Ptk. 205/A. §-a értelmében általános szerződési feltételnek minősülnek.
Az MVK villamosvasúti pályahálózatot és azon villamosvasút üzemet működtet. Mindehhez – a vasúti törvény (Vtv.) 2. § (2) bekezdés 3., 4., 13., 17., és 18. pontjai, valamint a 2. § (3) bekezdés 1., 3., 5., és 8. pontjai, 2. § (4) bekezdés 13. pontja, valamint 6. §-a alapján – helyi (villamos) pályahálózat működtetésére, valamint kijelölt pályán személyszállítási tevékenység végzésére jogosító működési engedéllyel kell rendelkezzen. A Nemzeti Közlekedési Hatóság elnöke, valamint az MVK vezérigazgatója által adott tájékoztatás alapján az MVK ilyen engedéllyel nem rendelkezik. Az MVK szolgáltatásait közzétett utazási feltételek alkalmazásával, díj ellenében bárki igénybe veheti, így – a működési engedély megléte esetén – a Vtv. 2. § (3) bekezdés 5. pontja alapján közforgalmú személyszállítási szolgáltatást végző vállalkozó vasúti társaságnak minősülne. 
A Vtv. 20. § (1) bekezdése szerint a közforgalmú személyszállítási szolgáltatást végző vállalkozó vasúti társaság a közforgalmú személyszállítási szolgáltatására vonatkozó általános szerződési feltételeket tartalmazó személyszállítási üzletszabályzatot köteles készíteni. A személyszállítási üzletszabályzatot, valamint annak módosítását a vasúti igazgatási szerv külön jogszabályban foglaltak szerint hagyja jóvá.
Az a jogi helyzet, mulasztás, amely szerint az MVK a törvényi kötelezettsége ellenére nem rendelkezik működési engedéllyel és a vasúti igazgatási szerv által jóváhagyott üzletszabályzattal mind formálisan, mind érdemében sérti az utasok jogállamiságból fakadó jogbiztonságoz való jogát. 
E visszásság attól függetlenül fennáll, hogy a társaság időközben benyújtotta a közlekedési hatósághoz a működési engedély, valamint az üzletszabályzat jóváhagyása iránti kérelmét.
Kétségtelen, hogy az MVK által közzétett ’Utazási feltételek’ számos olyan rendelkezést tartalmaznak, amelyet az üzletszabályzatnak is tartalmaznia kell. A jogbiztonság érvényesülésével összefüggő visszásságot eredményez azonban, hogy az ’Utazási feltételeket’ a vasúti igazgatási szerv nem hagyta jóvá, másrészt nem tartalmaz számos olyan rendelkezést, amely ugyan általános, de nem az utazás feltétele, hanem azzal egyéb szempontból függ össze. E körbe tartoznak például a panaszkezelési eljárásra vonatkozó részletes szabályok (a panasz benyújtásának módja, kivizsgálásának határideje, stb.), a kártérítési és kártalanítási kérdések, a fogyatékkal élők utazási feltételeinek és lehetőségeinek és az ezzel összefüggő garanciális feltételeknek a meghatározása, a viteldíj-módosítás előzetes közzétételének határideje, az előre tervezett közlekedési változások közzétételének határideje, valamely közlekedési eszköz akadályoztatása esetén a pótlás rendjének szabályozása, stb. 
A működési engedély tekintetében, hasonlóképpen az üzletszabályzathoz nem csak az okoz önmagában visszásságot, hogy a társaság nem rendelkezik ezen engedéllyel, hanem az is, hogy ennek hiánya egyben azon garancia hiánya is, amely az engedély kiadásában rejlik, miszerint a társaság megfelel mindazon működési feltételeknek, amely a vasút(villamos)üzem működtetéséhez elengedhetetlenek.

3.2 A panaszok kivizsgálása
Az MVK Zrt. vezérigazgatójának válasza, valamint a rendelkezésemre bocsátott utaspanaszok és az arra adott válaszok áttekintése alapján megállapítottam, hogy a társaság a hozzá beérkező panaszokra ésszerű időben, érdemi vizsgálat alapján, egyéniesített választ ad, amelyből következően nem sérül az utasok tisztességes eljáráshoz való joga.

3.3 A jegyvásárlási lehetőség biztosítása
Tekintettel arra, hogy az MVK a Vtv. alapján közforgalmú személyszállítási szolgáltatást végző vállalkozó vasúti társaságnak minősül, továbbá utasaival, a villamossal történő személyszállításra vasúti személyszállítási szerződést köt, tevékenysége a vasúti személyszállítási szerződésekről szóló 10/1997. (I. 28.) Korm. rendelet (Vszr.) hatálya alá tartozik.
A Vszr. 9. § (6) bekezdése szerint az utas csak az állomásokon és megállóhelyeken szállhat fel a vonatra, illetőleg le a vonatról. A (9) bekezdés szerint, ha az utas – annak ellenére, hogy felszállása előtt a menetjegy megváltási lehetőségét a vasúttársaság biztosította – érvényes menetjegy nélkül utazik, a menetdíjon felül pótdíjat is köteles fizetni.
E jogszabályi rendelkezésekből az is következik, hogy a megfelelő menetjeggyel nem rendelkező utastól a vasúttársaság csak akkor követelhet pótdíjat, ha a felszállási állomáson, megállóhelyen a jegyvásárlás lehetőségét a felszállás előtt biztosította. Noha a Vszr. e rendelkezése közvetlenül csak a villamossal történő utazások során történő pótdíjazásokra vonatkozik, az Alkotmány hátrányos megkülönböztetést tiltó 70/A. §-a alapján e feltételeknek az autóbusszal történő utazások és az ott történő pótdíjazások esetén is érvényesülniük kell.
Mindezeken túl, álláspontom szerint a tisztességes eljárás követelménye alapján, a hivatkozott jogszabályi rendelkezések hiányában is elvárható valamennyi, díjfizetés ellenében bárki által igénybe vehető személyszállítási szolgáltatást nyújtó közlekedési társaságtól, hogy pótdíjköveteléssel csak akkor lépjen fel utasaival szemben, ha az előzetes jegyvásárlási lehetőséget – ténylegesen – biztosította. 
Az MVK a megállapított tényállásban bemutatott előzetes jegyvásárlási lehetőségeken túl valamennyi járművén a járművezetőnél biztosítja teljes üzemidőben a jegyvásárlás lehetőségét. A társaság ezzel eleget tesz a tisztességes eljárás követelményének.

3.4 Az utazási jogosultságot ellenőrző munkatársainak azonosítása
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a társaság ellenőrei ellenőrzési tevékenységük során megfelelően azonosíthatók, és rendelkezésemre bocsátott utaspanaszok sem utaltak ilyen jellegű problémákra.

3.5 A tisztességes eljárás követelményének érvényesülése 
Vizsgálatom során, lehetőségeim korlátozott jellegéből adódóan nem tudtam az ellenőrök, illetve biztonsági őrök tevékenységét a helyszínen nyomon követni. Mindazonáltal nem hagyható figyelmen kívül, hogy az ellenőrök eljárását sérelmező panaszok kisebb része azt is sérelmezte, hogy az eljáró ellenőr milyen stílusban beszélt a panaszossal.
Az MVK kétségtelenül jogosult ellenőrizni, hogy utasai eleget tettek-e előzetes jegy/bérlet-vásárlási kötelezettségüknek, és amennyiben az ellenőrök azt állapítják meg, hogy az utas megfelelő menetjegy, vagy bérlet nélkül utazik, jogosult a pótdíjazási eljárást megindítani. A jegyellenőrzés során az MVK munkatársainak feladata az utazási jogosultság ellenőrzésére, és adott esetben a pótdíjazási eljárás megindítására van hatásköre. 
Bár az utaspanaszok csekély hányada utal erre a problémára, szeretném felhívni a figyelmet arra, hogy az utasok emberi méltósághoz fűződő jogát sérti, ha a szolgáltató jegyellenőrzést végző munkatársa kifogásolható hangnemben intézkedik. E problémakörrel kapcsolatban alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem állapítok meg, de felhívom rá az MVK vezetőinek figyelmét.
Egyes panaszok felvetik azt is, hogy a jegyellenőrök egyes – esetleg erőteljesebb testi adottságokkal, vagy egyéb tulajdonságokkal rendelkező – személyeket nem ellenőriznek, illetve jegy nélküli utazás esetén pótdíjazási eljárást velük szemben nem indítanak.
Ezzel összefüggésben is szeretném az MVK vezetőinek figyelmét felhívni arra, hogy munkatársaik tevékenységük során minden esetben pozitív vagy negatív megkülönböztetés nélkül kötelesek eljárni. Bár ezen utaspanaszok sem tárnak fel konkrét eseteket, fontosnak tartom ezen észrevételek komolyan vételét, az ilyen esetek megelőzését, és azt, hogy ennek érdekében a társaság minden tőle telhetőt megtegyen.

3.6 A pótdíjkövetelések elévülése
Az autóbusszal, trolibusszal, villamossal díj ellenében végzett személyszállításra alkalmazni kell a közúti személyszállítási szerződésekről szóló 20/1981 (VI. 19.) MT rendelet (Kszr.) szabályait. E rendelet 3. § (1) bekezdése szerint a személyszállításnál a szerződő felek jogaira, kötelezettségeire, valamint a szerződés teljesítésére a Polgári Törvénykönyv vállalkozásra vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni, a rendeletben foglalt kiegészítésekkel. A rendelet 3. § (2) bekezdése a Ptk.-ban meghatározott általános elévülési időhöz képest annál jóval szigorúbb rendelkezést tartalmaz, amely szerint „a személyszállítási szerződésekből eredő igények egy év alatt évülnek el”.
Tekintettel ara, hogy a társaság 1 éven túl követelést nem érvényesít, álláspontom szerint a követelésérvényesítési gyakorlata a jogszabályi előírásoknak megfelel, alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanúja e téren nem merül fel.

3.7 A méltányosság gyakorlásáról
Különösen ügyfélbarát gyakorlatnak tartom, hogy az MVK lehetőséget biztosít a pótdíjtartozások méltányossági okból történő mérséklésére, illetve a tartozás részletekben történő megfizetésére. Rá kell azonban mutatnom arra, hogy mint minden más területen, a méltányosság gyakorlása – a tartozások összegének csökkentése, illetve részletfizetés engedélyezése – során is alapvető követelmény, hogy az Alkotmány 70/A. §-ában rögzített hátrányos megkülönböztetés tilalma érvényesüljön. Amint arra legutóbb az OBH 2279/2008., illetve OBH 3078/2008. számú jelentéseimben rámutattam, sem a közvetlen, sem pedig a közvetett diszkrimináció nem „célzatos” magatartás (nem szükséges, hogy az intézkedést hozó szervet a megkülönböztetés szándéka vezesse), hanem elsősorban ténykérdés.
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a társaság utazási feltételei, illetve belső szabályzatai nem határozzák meg a méltányosság gyakorlásának feltételeit, paramétereit, amelynek következtében nem biztosított, hogy a méltányossági kérelmek alapján az arra valóban rászorultakkal szembeni követeléseinek mérséklésére, illetve könnyítésére kerüljön sor. E szabályozási hiányosság a tisztességes eljárás követelménye sérelmének veszélyét hordozza magában, és alkalmas arra, hogy indokolatlan hátrányos megkülönböztetéshez vezessen.

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság, illetve a visszásság bekövetkezésével fenyegető veszélyhelyzet megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem a Miskolc Városi Közlekedési Zrt. vezérigazgatójánál, hogy
– a tegye meg mindazon intézkedéseket, amelyek ahhoz szükségesek, hogy a társaság mielőbb rendelkezzen vasúti működési engedéllyel és az NKH által jóváhagyott üzletszabályzattal;
– alakítsa ki a méltányosság gyakorlásának olyan rendszerét és szabályozását, amely alapján a méltányosság gyakorlása során kizárható a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének, valamint a hátrányos megkülönböztetés bekövetkezésének lehetősége.

Budapest, 2008. november 26.

Dr. Szabó Máté sk.