Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5094/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Rajzinger Ágnes
Az eljárás megindulása
Egy szociális munkás fordult hivatalomhoz azt sérelmezve, hogy a 2008. október 9-10-re tervezett NATO informális védelmi miniszteri találkozó zavartalanságának, valamint a nemzetközileg védett személyek biztosítására hivatkozva a – XIX. kerületben lévő – Kúttói erdő (Kiserdő) hajléktalan lakóinak eltávolítását tervezik. Az idei évben az állampolgári jogok országgyűlési biztosaként az „emberi méltóság – korlátok nélkül” mottóval hajléktalan projekt keretében kezdeményeztem a hajléktalanságot megelőző, valamint a hajléktalan lét problémáival összefüggő megoldási javaslatok koordinálását. A hajléktalan személyek magyarországi helyzetével, jogaik érvényesülésével foglalkozó projekthez kapcsolódóan az ügyben vizsgálatot indítottam, mivel több alapvető joggal, úgymint a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz való joggal, az élethez és emberi méltósághoz való joggal, a hátrányos megkülönböztetés tilalmával kapcsolatban alkotmányos visszásság gyanúja merült fel.
A vizsgálat eredményes befejezése érdekében, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (2) bekezdése alapján rövid úton megkerestem az országos rendőrfőkapitányt, a XIX. kerületi polgármestert, valamint a Pilisi Parkerdő Zrt.-t.

A megállapított tényállás
Jelenlegi vizsgálatom során nem volt célom a Kúttói erdő hajléktalan lakói helyzetének átfogó vizsgálata, szociológiai elemzése. Kifejezetten a NATO-csúcs időpontjára való tekintettel kértem tájékoztatást az országos rendőrfőkapitánytól, arra nézve, hogy valóban terveznek-e a Kiserdő lakóinak kitelepítésével is járó biztonsági intézkedést, és azt milyen módon tervezik végrehajtani, illetve az intézkedés – a Kúttói erdő kivételével – mely területeket érinti. Tájékoztatást kértem továbbá arról, hogy milyen módon kívánják megoldani az intézkedés időtartamára a hajléktalan személyek, valamint a tulajdonukban lévő ingóságok megfelelő elhelyezését, illetve kialakítottak-e bármilyen együttműködést a szociális munkások hálózatával.
Az országos rendőrfőkapitány megkeresésemre soron kívül válaszolt, melyben közölte, hogy felmerült a lehetősége annak, hogy a miniszteri találkozó idejére a Ferihegyi gyorsforgalmi út mentén, illetve annak környékén biztonsági sáv kialakítása válik szükségessé. A biztonsági sáv kialakítására más intézkedések foganatosítása – úgymint a rendőri jelenlét megerősítése – miatt nem került sor. A főkaptány leszögezte, hogy a Rendőrségnek nem áll szándékában kitelepíteni az itt élő hajléktalanokat. Az országos rendőrfőkapitány tájékoztatott továbbá, hogy a Rendőrség felmérte a környéken található hajléktalan-szállás lehetőségeket, és ezekről a XIX. kerületi Rendőrkapitányság szórólapok segítségével tájékoztatta az ott élőket. A Kúttói erdő lakóival kapcsolatban az országos rendőrfőkapitány válaszában kitért arra is, hogy a területen folyamatosan, mintegy 20-25 fő hajléktalan személy tartózkodik életvitelszerűen, 10-15 kutyával együtt, melyek jelenléte egyaránt veszélyes a környéken élő lakosságra és a közúti közlekedésre.
A panasz alapján megkerestem a Pilisi Parkerdő Zrt. vezérigazgatóját, mint a tulajdonosi jogok gyakorlóját, hogy tudomása van-e a tervezett intézkedésről, illetve tervezik-e a rendőri intézkedés idejére a rendőrséggel való együttműködést, valamint arra való tekintettel, hogy az intézkedés hajléktalan személyeket érint, kialakítottak-e valamilyen együttműködést a szociális munkások hálózatával.
A vezérigazgató válaszában közölte, hogy a kérdéses erdőterület vagyonkezelői jogáról 2007 folyamán lemondott a Kincstári Vagyoni Igazgatóság részére, mely változást a Budapesti I. számú Körzeti Földhivatal 177549/2/2007 számú határozatában bejegyezte. Ennek értelmében a Zrt. a területen zajló eseményekről információval nem rendelkezik. A tájékoztatás kiterjedt arra a tényre is, hogy a Társaság kezelésében maradt 163205/5 helyrajzi számú ingatlan Bp. XIX. 2/A és 2/TI erdőrészlet jelű területén jelenleg nem élnek hajléktalanok.
Mindezeken túlmenően a vezérigazgató válaszában kitért arra a problémára, miszerint számos hivatalos felszólítás és bejelentés érkezik társaságukhoz a helyi önkormányzatok, az ÁNTSZ és a természetvédelmi szervezetek részéről, hogy szüntessék meg az erdőterületen kialakult hajléktalan telepeket. Ezek a telepek ugyanis sok esetben az erdő és a természetvédelmi értékek létét veszélyeztetik (illegális fakivágás, tűzesetek, nagy mennyiségű kommunális szemét felhalmozása, szerves anyagokkal történő szennyezés), illetve az erdők erdészeti hatósági határozatban megállapított parkerdei és természetvédelmi funkcióját lehetetlenítik el (közbiztonság megromlása, félvad kutyák tartása, fertőzések megjelenése). Ezen problémák megoldására a Zrt. az elmúlt években szoros együttműködést alakított ki az utcai és szociális szolgálatot ellátó szervekkel és az illetékes hatóságokkal, erdészeik napi kapcsolatban állnak a szociális szervezetek munkatársaival. Az anyagi források hiánya azonban szinte teljesen ellehetetleníti együttműködésre törekvő, közös megoldást kereső munkájukat. Nehézségként merül fel az erdőgazdálkodók számára, hogy az illetékes önkormányzatok közül többen megoldásnak tekintik a hajléktalanok erdőterületre költöztetését, amihez sok esetben segítséget is nyújtanak.
A XIX. kerület polgármestere kérdéseimre – úgymint tudomása volt-e a hajléktalanokat érintő biztonsági intézkedésről, tervezi-e a rendőrséggel való együttműködést, valamint, hogy a szociális munkások hálózatával kialakítottak-e bármilyen együttműködést – határidőben válaszolt, melyben kifejtette, hogy hivatalukat a kerületi rendőrkapitányság kereste meg azzal a problémával, hogy a NATO védelmi miniszteri találkozó zavartalanságának, valamint a nemzetközileg védett személyek biztosítása érdekében segítsék a munkájukat.
A polgármester arra vonatkozóan is teljeskörű felvilágosítással szolgált, hogy Budapest Főváros XIX. kerület Kispest Önkormányzata és a vele együttműködő társadalmi szervezet illetékességi területén hogyan próbálnak segíteni a fedél nélkül maradtaknak.
Az önkormányzat 2002. február 25-én ellátási szerződést kötött a Magyar Vöröskereszttel a hajléktalan személyek nappali ellátására. A Vöröskereszt vállalta, hogy nappali melegedőt működtet 60 fő részére, valamint 2 fővel ellátja az utcai szociális munkát. Kispest önkormányzata azon túlmenően, hogy előnyös bérleti feltételekkel rendelkezésükre bocsátott egy önkormányzati tulajdonban lévő épületet, munkájukhoz anyagi segítséget is nyújtott, 1 fő szociális munkás bérköltségének fedezésével. Az ellátási szerződés napjainkban is érvényben van, azonban a hajléktalan ellátottak száma eléri naponta a 160 főt. A nappali melegedőben 80 fő részére hétköznapokon ebédet osztanak, folyamatos a rászorultak ruhával való ellátása.
2007 júliusában indult az az egyéves program, melynek keretében a Pilisi Parkerdő Zrt.-vel együttműködve a Kúttói erdőből 45 hajléktalan személynek albérletet biztosítottak. Az év eltelte után az albérletben maradt az ellátottak egyharmada, akik már maguk is képesek albérletük költségeit kifizetni. A XIX. kerületi Vöröskereszt legutóbbi sikeres pályázatából megnyert pénz lehetőséget biztosított a „Vöröskereszt Szolgáltatóház” program megvalósítására. Ennek lényege, hogy a tartós kirekesztettségben élők – többek között a hajléktalan személyek számára – lehetőség nyílik betanított asztalosként és takarítónőként a munkavállalásra. A program megvalósulását az önkormányzat a tulajdonában álló épület bérbeadásával, valamint Kispest szociális ellátásokért felelős alpolgármestere szakértőként támogatja. Az önkormányzat a területén élő rászorultak részére nyújtandó segítő megoldásokra törekvését bizonyítja továbbá, hogy a Myrai Szent Miklós Keresztény Egyháznak határozatlan időre engedélyezte, hogy Kispest területén utcai szociális munkát végezzen, valamint, hogy közterületen, heti egy alkalommal 200 adag meleg ételt osszon ki. A Kispesten végzett utcai szociális munkán, a nappali melegedőn túl bentlakásos ellátásokat is biztosít a Missszió Alapítvány a „Micva-ház” és a „Jótett” nevű intézményeivel a hajléktalan személyek részére.
Az önkormányzat szoros kapcsolatban áll az ellátást biztosító intézményekkel és azok szakmai irányítóival, akik 2007. november 21-i dátummal együttműködési megállapodást kötöttek annak érdekében, hogy a hajléktalan emberek ellátását illetően a hét minden napján lefedettek legyenek Kispest utcái.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”), 
Az élethez és emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54.§ (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”)
A hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”)

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat. 
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. A vizsgálattal érintett Rendőrség az Obtv. 29. § (1) bekezdés d) pontja szerinti rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az esettel kapcsolatos alapjogi dilemmák feltárásához elengedhetetlen, hogy kitekintsünk az állampolgárok egyenjogúságának rendszerére, az egyenlő bánásmód követelményének alapjaira. Ahogyan azt már az OBH 3596/2008. számú jelentésemben megállapítottam, az egyenlő bánásmód követelménye a kötelezettektől azt kívánja meg, hogy tartózkodjanak minden olyan magatartástól, amely bizonyos tulajdonságaik alapján egyes személyekkel vagy személyek egyes csoportjaival szemben közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetést, megtorlást, zaklatást vagy jogellenes elkülönítést eredményez. (Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 7. § (1) bekezdése értelmében az egyenlő bánásmód követelményének megsértését jelenti – a közvetlen hátrányos megkülönböztetés, a zaklatás, a jogellenes elkülönítés, a megtorlás mellett – a közvetett hátrányos megkülönböztetés, valamint az ezekre adott utasítás.) Alapvetően tehát az egyenlő bánásmód követelménye az egyik oldalon negatív kötelezettséget jelent: a kötelezettek nem sérthetik meg mások egyenlő emberi méltóságát. Ugyanakkor a jogosultság szempontjából ez azt jelenti, hogy mindenkinek (kikényszeríthető) igénye van arra, hogy őt egyenlő méltóságú személyként kezeljék. Továbbá, sem a közvetlen, sem pedig a közvetett diszkrimináció nem „célzatos” magatartás (nem szükséges, hogy az intézkedést hozó szervet a megkülönböztetés szándéka vezesse), hanem elsősorban ténykérdés. 
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott az egyenjogúság, az esélyegyenlőség fogalmának meghatározásával, ezen belül is a diszkrimináció tartalmának elemzésével. A testület a megkülönböztetés tilalmát kiterjesztően értelmezte, és a tilalmat az egész jogrendszerre kiterjesztette. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalom nemcsak az emberi, illetve az alapvető állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom – amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot – kiterjed az egész jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetve az alapvető állampolgári jogok közé. ( 61/1992.(XI. 20.) AB határozat)
Fontos megjegyezni ugyanakkor, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalma nem abszolút, az Alkotmánybíróság diszkriminációs tesztek alkalmazásával vizsgálja az alapjogokkal kapcsolatos megkülönböztetést, míg a nem alapjogok esetében az ún. ésszerűségi tesztet alkalmazza. A testület álláspontja szerint diszkriminációról ugyanis abban az esetben beszélhetünk, ha a különbségtétellel meghatározott személyt vagy emberek csoportját más, azonos helyzetben lévőkkel szemben kezelnek hátrányos módon, tárgyszerű, jogos és igazolható indok megjelölése nélkül. Ezen túlmenően nem lehet a megkülönböztetés aránytalan, annak módját és célját illetően.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie. Ez azt jelenti, hogy a jogosultságok és kedvezmények elosztása nem feltétlenül kell, hogy egyenlő legyen, de a döntéshozatal során minden érintett szempontjait azonos tisztelettel és körültekintéssel kell mérlegre tenni. Az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés mindezek alapján csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minősül azonban megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. 
A XIX. kerületi Kúttói erdő elhelyezkedéséből adódóan, mivel a Ferihegyi gyorsforgalmi út mentén fekszik, elengedhetetlenül a nemzetközi delegációk védett közlekedési útvonalának fókuszába kerül.
A biztonsági intézkedés tehát indokoltságában nem megkérdőjelezhető, azonban amennyiben az intézkedés kifejezett „célpontjaivá” – a közlekedési útvonal melletti ingatlanok háborítatlanul hagyásával – a hajléktalan személyek válnak, ezzel az egyenlő bánásmód elvét megsértve, közvetlen alapjogsérelmüket okozva, indokolttá válik az országgyűlési biztos – jelen esetben még a tényleges intézkedések kidolgozása előtti, mintegy preventív célzatú – fellépése.
Tekintettel arra, hogy a védett személyek és a kijelölt létesítmények védelméről szóló 160/1996. (XI. 5.) Korm. rendelet 8. §-a szerint a Magyarországon tartózkodó nemzetközileg védett személy, valamint a viszonosság alapján más külföldi személy magyarországi tartózkodása alatti védelmét a nemzetközileg védett személyek, köztük a diplomáciai képviselők ellen elkövetett bűncselekmények megelőzéséről és megbüntetéséről szóló nemzetközi egyezményekben foglaltak figyelembevételével, a nemzetközi gyakorlat, valamint a viszonosság elvei szerint kell előkészíteni és végrehajtani. A védelem érdekében szükséges intézkedéseket a rendőrség erre kijelölt szervének vezetője (…) határozza meg. A szükséges intézkedés természetesen az alapjogok, úgymint az élethez és emberi méltósághoz való jog, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megtartásával együtt értelmezhető, semmiképpen nem azok mellőzésével. Mindenképpen megkívánt alapelv a védelmi intézkedések esetén is, hogy csak és kizárólag azért, mert valaki hajléktalan, ne legyen kitéve kizárólag ellene irányuló intézkedésnek, esetleges zaklatásnak.
Az országos rendőrfőkapitány válasza szerint azonban a NATO informális védelmi miniszteri találkozó zavartalanságának biztosítása érdekében biztonsági sáv kialakítása – más intézkedés, úgymint a rendőri jelenlét megerősítése miatt – nem vált szükségessé. A Kiserdő hajléktalan lakóinak „kitelepítésére” nem került sor.
Mindebből következően megállapítottam, hogy a XIX. Kerületi Rendőrkapitányság rendőrei azáltal, hogy szórólapok segítségével tájékoztatták az érintett hajléktalan embereket a rendelkezésre álló ellátási és szállási lehetőségekről, az alapjogok védelmét biztosították. Összességében tehát, a rendőri biztonsági intézkedés tekintetében alapvető joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltem, ezért további intézkedés megtétele nem indokolt.

III. Alapjogi szempontból (is) aggasztó azonban az a tendencia, mely a Pilisi Parkerdő Zrt. vezérigazgatójának leveléből, valamint a polgármester válaszából tükröződik. A társaság válaszlevelében felvetett probléma ugyanis, miszerint nehézséget jelent számukra, hogy több helyi önkormányzat megoldásnak tekinti a hajléktalanok erdőterületre költöztetését, azt jelenti, hogy ezzel az önkormányzatok a problémát „áttolják” egy olyan szervezet területére, melynek a megoldáshoz nincsen meg a kellő kompetenciája. A hajléktalanok ellátásával, elhelyezésével összefüggő társadalmi probléma megoldási kísérleteinek eredménytelensége után, – mind financiális okokra, mind kompetencia hiányra utalva – az erdőgazdálkodók lemondanak a terület vagyongazdálkodási jogáról. A problémát ezzel szintén hárítva a fedél nélkül maradt embereket mintegy légüres térbe helyezik. Erre enged következtetni az a kijelentés, hogy a Zrt. vagyongazdálkodási köréhez tartozó „fennmaradó területen nem élnek hajléktalanok”. Ugyancsak ezt erősítette meg az önkormányzat válasza, mely szerint a leghumánusabb módon igyekeznek eljárni, de „egyértelmű, hogy a hajléktalan kérdés megoldása nem helyi önkormányzati feladat”.
Fontos megjegyezni, hogy a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 59. §-a szerint a helyi önkormányzat feladata az alapszolgáltatások megszervezése, melynek az önkormányzat – a Magyar Vöröskereszttel kötött megállapodás, valamint a szolgáltatást nyújtó intézményekkel való folyamatos kapcsolattartás tanúsága szerint – ténylegesen eleget is tesz.
Ez a hárító elöljárói attitűd egyúttal tükrözi a társadalom türelmetlenségét is a fedél nélkül élők irányában, azonban ezúttal is fontos hangsúlyozni, hogy az egyre súlyosbodó probléma „áttolása”, a látszatmegoldások ideiglenessége nem jelenthet sem rövid, sem hosszútávra megoldást.
Amint azt az OBH 2641/2006. számú jelentésben kiemeltem, a hajléktalan személyek méltósága is érinthetetlen. Az egyenlő méltósághoz való jognak az élethez való joggal való egységében kell azt biztosítania, hogy ne lehessen különbözően „értékes” puszta életeket jogilag másként kezelni. Nincs az életre méltóbb és méltatlanabb. (Sólyom László a 23/1990. (X. 31.) AB határozathoz fűzött párhuzamos véleménye) Az emberi méltóság megilleti az embert bármely tulajdonságától függetlenül, pusztán azon az alapon, hogy él és hogy ember. Ez az alapvető jog – oszthatatlan egységben az élethez való joggal – az alapjogi hierarchia legmagasabb fokán áll. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit. (64/1991. (XII. 17.) AB határozat) 
Nem értek egyet ugyanakkor az önkormányzat válaszában foglaltakkal, miszerint joggal fordulnak hozzájuk a kerület lakói felháborodva azzal, hogy a hajléktalan emberek a törvény felett állnak, hiszen a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye azt is jelenti, hogy a jogsértő magatartást tanúsító személyekkel szemben az államnak hatékony védelmet kell biztosítania a jogkövető állampolgárok számára. Meggyőződésem, hogy a hajléktalan személyek szélsőségesen kirekesztett társadalmi pozíciója, valamint meglehetősen alacsony érdekérvényesítő képessége miatt különösen indokolt az állam és a társadalom részéről a magasabb tolerancia-szint, a kellő figyelem, a társadalmi felelősségvállalás. Mindez azonban a fedél nélkül maradt emberek részéről is megkívánja – lehetőségeikhez mérten – a szükséges együttműködést.

Összegzés
Ahogyan a preventív, tényleges intézkedést megelőző vizsgálat is mutatja, ezt a jelentésemet figyelemfelhívásnak szánom, mellyel célom, hogy ráirányítsam a figyelmet a hajléktalanság kérdéskörét érintő területen jelentkező problémákra, úgymint a hajléktalan lét stigmatizáló hatására, valamint a felelős jogalkalmazói intézkedés és működés jelentős szerepére. Mindezzel együtt nélkülözhetetlen az állam és társadalom részéről az emberi méltóság tiszteletben tartásának primátusa, annak elfogadása, hogy az otthon elvesztése egyúttal nem jelenti, nem jelentheti az alapjogok elvesztését.

Budapest, 2008. november 12.

Dr. Szabó Máté sk.