Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4682/2008. számú ügyben
(Kapcsolódó ügyek: OBH 1045/2008., 2477/2009., 5153/2008., 1636/2009.)

Előadók:dr. Bíró Sára
   dr. Tóth Krisztina
A vizsgálat megindítása
Az elmúlt időszakban számos beadvány érkezett hivatalomhoz, amelyben a panaszosok a nemzetközi nyugdíjigényük elbírálására országos hatáskörrel és illetékességgel rendelkező Közép-magyarországi Regionális Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság (továbbiakban: Igazgatóság) eljárását, a határozathozatal elhúzódását sérelmezték. 
A beadványokban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
A tényállás tisztázása és teljes körű feltárása érdekében az Obtv. 18. § (2) és (3) bekezdése alapján tájékoztatást és a vonatkozó dokumentumok másolatának egyidejű megküldését kértem az Igazgatóság vezetőjétől, valamint az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság (a továbbiakban: ONYF) főigazgatóját – mint az érintett hatóság felügyeleti szervének vezetőjét – a beadványokban foglaltakkal kapcsolatban vizsgálat lefolytatására kértem fel.

A megállapított tényállás
A panaszosok valamennyi ügyben eljáró hatóságként a Közép-magyarországi Regionális Nyugdíjbiztosítási Igazgatóságot jelölték meg, amely az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságról szóló 289/2006. (XII.23.) Korm. rendelet 2. § (2) bekezdése alapján a hatáskörébe utalt nemzetközi ügyekben az ország egész területére kiterjedő illetékességgel jár el.
Az egyes ügyekben az Igazgatóság vezetőjétől és az ONYF főigazgatójától kapott tájékoztatás és a rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján állapítottam meg a tényállást.

OBH 1045/2008. számú ügy
A panaszos hivatalomhoz érkezett beadványa szerint nyugdíj megállapítása iránti kérelmét 2006 nyarán nyújtotta be a Baranya Megyei Nyugdíjbiztosító Igazgatósághoz. A panaszos sérelmezte, hogy 2007 májusában írt leveleire az Igazgatóságtól hivatalomhoz fordulása napjáig, azaz 2008. január elejéig választ nem kapott.
Az Igazgatóság megkeresésemre adott válasza szerint az Ausztriában élő panaszos 2006. augusztus közepén nyújtotta be öregségi nyugdíj megállapítása iránti kérelmét a Baranya Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatósághoz (jelenleg: Dél-dunántúli Regionális Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság). Kérelme 2006. augusztus 24. napján került továbbításra az Igazgatóság részére. Az ügy iktatását követően a panaszost az Igazgatóság – a nyugdíjigény elbírálásához szükséges adatok bekérésével egyidejűleg – felkérte az EU-tagországokra vonatkozó „pótlap öregségi nyugdíj igényléséhez” című nyomtatvány kitöltésére. Továbbá a panaszostól nyilatkozatot kért arra vonatkozóan, hogy mely országban él életvitelszerűen, mivel igénybejelentő lapján lakóhelyként pécsi címet, míg tartózkodási helyként ausztriai címet jelölt meg. A panaszos hiánypótlásra adott nyilatkozata 2006. szeptember 29. napján érkezett meg az Igazgatósághoz. 
A nyugdíjszerv ezt követően 2007 májusában tájékoztatta a panaszost arról, hogy nyugdíjigényét a vonatkozó EGK rendeletben foglaltak alapján a lakóhelye szerinti országban, azaz Ausztriában kell benyújtania. Ezzel egyidőben az Igazgatóság felkérte a külföldi társszervet az igénybejelentés, valamint az osztrák biztosítási időről szóló igazolás megküldésére. 
Panaszos 2007. április 16. napján nyújtotta be nyugdíjkérelmét Ausztriában, amiről 2007 júliusában az Igazgatóságot tájékoztatta, és egyben kérte a nemzeti nyugdíj összegének a kiszámítását is. Az osztrák társhatóság 2007. augusztus 7. napján küldte meg a határozatot, amely szerint 2007. július 1. napjától kezdődően öregségi nyugdíjat állapított meg a panaszosnak.
Az Igazgatóság a nemzeti nyugdíj megállapítása érdekében 2007 októberében sürgető levelet küldött az osztrák társszervnek, amelyben ismételten kérte a szükséges igazolások megküldését. Az Igazgatóság hivatkozása szerint az osztrák társszerv azonban többszöri sürgetés ellenére sem küldte meg a kért iratokat, ezért panaszos részére a nemzeti nyugdíj megállapítására csak 2008 tavaszán kerülhetett sor.

OBH 4682/2008. számú ügy
Az Ausztriában élő panaszos a Fővárosi és Pest Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság (jelenleg: Közép-magyarországi Regionális Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság) 2006. január 25-én kelt, öregségi nyugdíját megállapító határozatával szemben jogorvoslati kérelmet terjesztett elő. Beadványában sérelmezte, hogy a benyújtott fellebbezés elbírálása nem történt meg. 
Megkeresésemre adott válaszában az Igazgatóság vezetője arról tájékoztatott, hogy korábban hozott határozatát – mivel az érdemi döntés meghozatalakor nem állt minden adat rendelkezésre – az Igazgatóság saját hatáskörben felülvizsgálta.
A fellebbezést követően 2006. február 20-án az Igazgatóság Európai Uniós Nyugdíjügyek Osztálya megkereste a panaszos korábbi foglalkoztatójának felszámolóját az 1969-1970-es időszakra vonatkozó béradatok bekérése érdekében. A felszámoló a levélre nem válaszolt, ezért 2006. július 14-én az Ellenőrzési Osztályt kérte fel az adatok beszerzésére. Az Ellenőrzési Osztály 2006. október 25-én kelt levelével kereste meg a felszámolót, aki arról tájékoztatta, hogy a panaszosra vonatkozó munkaügyi iratokkal nem rendelkezik. 
Az Ellenőrzési Osztály értesítése, miszerint az ellenőrzés során jövedelemre vonatkozó adat nem volt beszerezhető, valamint az erről szóló 2006. november 13-án kelt hivatalos feljegyzés, 2006. december 15-én érkezett az ügyiratba.
Az eljárás során a panaszost korábban foglalkozató másik vállalat jogutódjának megkeresése is szükségessé vált az 1983-1984-es időszakra vonatkozó béradatok bekérése érdekében. A csatolt iratok szerint az Ellenőrzési Osztály már 2005. december 6-án megküldte az erre vonatkozó igazolást, a beérkezett bérokmányok felülvizsgálata során azonban megállapítást nyert, hogy eltérés mutatkozik a nyilvántartás és az igazolás munkaviszony megszűnésére vonatkozó adatai között, ezért ismételten szükségessé vált az Ellenőrzési Osztály megkeresése, melyre 2007. július 6-án került sor. Az Ellenőrzési Osztály az ellentmondás tisztázása érdekében 2007. július 30-án helyszíni ellenőrzést tartott a foglalkoztató jogutódjánál, a vizsgálat megállapításait tartalmazó jegyzőkönyv azonban csak 2008. március 5-én érkezett meg az ügyiratba. 
Ezt követően a módosító határozat meghozatalára 2008. szeptember 24-én került sor.
Az ONYF főigazgatója megkeresésemre adott válaszában megerősítette, hogy az ügyben több alkalommal előfordult, hogy egyes intézkedések között harminc napnál hosszabb idő telt el. 

OBH 2477/2009. számú ügy
Hivatalomhoz érkezett beadványában panaszos azt sérelmezte, hogy a 2008 májusában benyújtott jogorvoslati kérelmét elbíráló másodfokú döntés hivatalomhoz fordulásáig, azaz 2009 februárjáig nem született meg. Állítása szerint több alkalommal érdeklődött az ügy állásáról az Igazgatóságnál, érdemi választ azonban nem kapott. Panaszos hivatkozása szerint az Igazgatóság – a szlovák hatóság többszöri kérése ellenére – a kért igazolásokat sem küldte meg. 
Megkeresésemre az Igazgatóság vezetője arról informált, hogy a Szlovákiában élő panaszos 2007. július 11. napján, ügyfélszolgálatukon személyesen terjesztette elő öregségi nyugdíj megállapítása iránti kérelmét.
Ezt követően 2007. október. 8. napján az Igazgatóság felkérte a szlovák szervet az igénybejelentő lap és a szlovák E 205 nyomtatvány megküldésére. Az Igazgatóság 2007. október 24-én a szlovák fél felé továbbította a magyar biztosítási idő igazolásáról szóló E 205 HU nyomtatványt. A szlovák szerv 2008. január 24-én küldte meg az eljárás előírásainak megfelelő igénybejelentő lapot és a biztosítási időről szóló nyomtatványt.
A nyugdíj összegének megállapításához az 1988. év előtti bérek beszerzése is szükségessé vált, amelynek felkutatása a nyugdíjszervnek komoly nehézségeket okozott. A kereseti adatokat tartalmazó utolsó bérkarton 2008. március 28-án érkezett be az iratőrzőtől az Igazgatósághoz. Ezt követően 2008. április. 30. napján került kiadásra a határozat, és továbbításra a szlovák szervnek az eljárás lezárásról szóló nyomtatványt.
Panaszos a sérelmesnek tartott határozat ellen 2008. május. 27. napján fellebbezéssel élt, amelyben az 1987. évi kereseti adatokat vitatta. Az Igazgatóság 2008. július 9. napján a fellebbezés saját hatáskörben történő felülvizsgálatát rendelte el, amely során az Ellenőrzési Főosztály által folytatott ellenőrzésre is sor került. A fellebbezéssel kapcsolatos ügyintézésről a panaszost levélben történő érdeklődését követően 2008 szeptemberében értesítették. 
A felülvizsgálatról szóló ellenőri jelentés 2008 októberében készült el. Ezt követően az ügy érdemét érintő intézkedésre a módosító határozat-tervezet kiadásáig, azaz 2009. április 20. napjáig nem került sor.

OBH 5153/2008. számú ügy
A panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy öregségi nyugdíja megállapítása során az Igazgatóság az 1966. október 1. és 1968. december 7. közötti munkaviszonyban töltött időszakot szolgálati időként nem vette figyelembe, annak ellenére, hogy a Romániában szerzett szolgálati időre vonatkozó igazolást a román hatóság megküldte részére, amelyet véleménye szerint az Igazgatóságnak is meg kellett kapnia. Panaszos kifogásolta, hogy az Igazgatóság ennek ellenére a korábbi, 2008. március 29-én kelt öregségi nyugdíj-megállapító határozatát nem módosította. Ezzel kapcsolatos kifogását 2008. május 21-én személyesen adta elő az Igazgatóságon.
Megkeresésemre adott válaszában az Igazgatóság vezetője arról tájékoztatott, hogy a panaszos 2006. október 16-án előrehozott öregségi nyugdíj megállapítására irányuló kérelmet terjesztett elő, amelyben az ellátás megállapítását 2006. november 26-i kezdő időponttól kérte. 
Az igénybejelentés időpontjában a magyar-román szociálpolitikai egyezmény volt hatályos, amely szerint annak az a szerződő országnak az illetékes nyugdíjbiztosítási szerve állapítja meg és folyósítja a nyugellátást, amelynek területén a kérelem benyújtása időpontjában az igénylő lakóhellyel rendelkezik. A két szerződő állam területén szerzett szolgálati időket össze kell számítani. Ennek megfelelően az Igazgatóság felkérte a román társhatóságot a Romániában szerzett biztosítási idő igazolására. 
Tekintettel arra, hogy az ellátás folyósításának kért kezdőnapján már a magyar-román szociális biztonsági egyezményben foglaltakat kellett alkalmazni, 2006 novemberében az Igazgatóság újra értesítette a szerződő felet az igény előterjesztéséről, igazolta a magyar szolgálati időt, illetve kérte a román szolgálati idő igazolását, és a határozat megküldését.
A román fél az Igazgatóság első megkeresésére 2007. november 19-én érkezett válaszában a magyar-román szociálpolitikai egyezmény alapján az 1969. április 7-től 1990. szeptember 20-ig terjedő időszakra 18 év 311 nap figyelembe vehető biztosítási időt igazolt. A figyelembe vehető szolgálati idő igazolására szolgáló újabb nyomtatvány 2008. március 6-án érkezett meg az Igazgatósághoz, ezen a nyomtatványon azonban továbbra sem ismerték el szolgálati időként az 1966. október 1. és 1968. december 7. közötti időszakot.
Az igazolás alapján az elsőfokú határozatot 2008. március 29-én hozta meg az Igazgatóság, amelyben a magyar-román szociális biztonsági egyezmény alapján öregségi nyugdíjrész került megállapításra a panaszos részére. 
Az Igazgatósághoz 2008. július 7-én érkezett a román szerv ismételt igazolása a korábban megállapított szolgálati idő módosítására vonatkozóan, amelyben 1966. október 1-től 1990. szeptember 20-ig 21 év 5 nap biztosításban töltött időt igazolt. Ez alapján az Igazgatóság – korábbi határozatát saját hatáskörben felülvizsgálva – intézkedett a módosító határozat elkészítése iránt. 
A módosító határozat 2008. augusztus 28-án készült el, és került átadásra a revizornak. Az Igazgatóság ezt követően 2009. január 14-én kereste meg a román szervet az ellátás folyósításának kezdő időpontjával kapcsolatos ellentmondás tisztázása érdekében, mivel a román társhatóság arról tájékoztatta az Igazgatóságot, hogy 2006. október 16-tól ellátást folyósít a panaszosnak. Ettől az időponttól ellátást nem állapíthattak volna meg a panaszos részére, mert ekkor még a területi elvű magyar-román szociálpolitikai egyezmény volt hatályban, amely szerint az ellátást a lakóhely szerinti ország hatóságának, vagyis a magyar hatóságnak kell megállapítani és folyósítani.
Erre tekintettel az Igazgatóság a román szervet határozatának felülvizsgálatára kérte fel. A megkeresésre a válasz 2009. február 17-én érkezett meg a román hatóságtól, amelyben továbbra is 2006. október 16-át, az igénybejelentés napját igazolta az ellátás folyósításának kezdeteként. A revizor által felülvizsgált határozatot ezt követően 2009. február 23-án hozta meg az Igazgatóság a magyar-román szociális biztonsági egyezmény alapján.

OBH 1636/2009. számú ügy
Panaszos 2008. március 27. napján az európai uniós csatlakozásra tekintettel kérelmezte korábban megállapított korkedvezményes nyugdíja felülvizsgálatát. 2008 szeptemberében az Igazgatóság arról tájékoztatta, hogy ügyében a határozatot már meghozták és az jelenleg revízióra vár. A határozatot azonban a panaszos hivatalomhoz fordulásáig – 2009. március 11. napjáig – nem kapta meg.
Tájékoztatásában az Igazgatóság vezetője arról értesített, hogy panaszos 2007. január 23. napján terjesztette elő korengedményes öregségi nyugdíj megállapítása iránti kérelmét. A külföldi társhatóság a Romániában szerzett szolgálati időről szóló igazolást az Igazgatóság részére 2007. szeptember végén küldte meg. Az Igazgatóság 2007. november 8. napján – az addig rendelkezésére álló adatokra figyelemmel – korengedményes öregségi résznyugdíjat megállapító határozatot hozott. Az ellátás megállapítása ekkor a magyar-román szociális biztonsági egyezmény, valamint a Tny. rendelkezéseire figyelemmel történt meg. 
A román szerv 2008. február. 28. napján küldte meg az E 210-es nyomtatványt. A román hatóság által közölt adatokra, valamint az EGK rendelet 46. cikkében foglaltakra figyelemmel a korábban már megállapított és folyósított ellátás európai uniós szabályok szerinti felülvizsgálata vált szükségessé. A felülvizsgálat alapján született módosító határozat-tervezet 2008. június 30. napján elkészült, a revizor részére átadták. A végleges határozat meghozatalára 2009. március 18. napján, a panaszos részére történő kiadására pedig 2009. március 24. napján került sor. 

Az ONYF főigazgatójának tájékoztatása
A konkrét ügyekben folytatott vizsgálatának eredményén túl a főigazgató tájékoztatott a panaszokban felvetett problémák, az előforduló hibák, hiányosságok okainak az összetettségéről. Válaszában kiemelte, hogy a nyugdíjbiztosítási szakterület helyzete – a rendszerváltozással, majd Magyarországnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásával, a korábbi szociálpolitikai egyezmények mellett megkötött új szociális biztonsági egyezményekkel, valamint azzal, hogy a volt szocialista országok közül Magyarországot követően többen is az Európai Unió tagállamává váltak – jelentős mértékben megváltozott.
A főigazgató levelében tájékoztatott arról, hogy a korábbi, a közigazgatás egészét érintő jelentős mértékű létszámleépítések a nyugdíjbiztosítási ágazatra is hatással voltak, továbbá arról is, hogy a nemzetközi nyugdíj szakterületén kialakult egy „nemkívánatos munkaerő-fluktuáció”. Megítélése szerint azonban a nyugdíjigazgatás szervezetének regionális átalakításával együtt sikerült a rendelkezésre álló erőforrásokat úgy elosztani, hogy jelenleg a szakterületen megfelelő számú szakember van, a munkaerő-fluktuáció normális szintre történő redukálása mellett a személyi állomány is stabilizálódott. 
A nemzetközi nyugdíjügyek elbírásával kapcsolatosan kihangsúlyozta, hogy a terület egyik sajátosságává vált, hogy a már elbírált igényeket újra és újra felül kell vizsgálni, a megváltozott jogi feltételekre figyelemmel új határozatot hozni, ami az ügyfelekben egyértelműen azt a képzetet kelti, hogy az illetékes szervek képtelenek ügyük lezárására, illetve az ügyintézés elhúzódik.
Véleménye szerint a nyugdíjigazgatásban hagyományosan elkülönült speciális szakfeladat informatikai háttértámogatása sem lett megfelelően kialakítva, e téren azonban az utóbbi években sikerült komoly előrehaladást elérni. 
A vizsgált ügyekkel összefüggésben megjegyezte azt is, hogy az ONYF központi elektronikus nyilvántartásában nem található adatok utólagos, akár 30-40 évre történő visszamenőleges felkutatása rendkívül időigényes és aprólékos munkát igényel. Különösen a kereseti adatokra igaz ez, mivel a kereseteket 1988-tól tartalmazza a nyilvántartás. A keresetek gyűjtését a jogszabály korábban nem tette lehetővé, de a nyugdíjak kiszámításához akkoriban erre nem is volt szükség. Az 1988-tól 1992-ig terjedő időszak vonatkozásában is csak egy jogszabályban utólag elrendelt adatszolgáltatás következtében kerültek kereseti adatok az adatbázisba, amely viszont a volt nagyvállalati, szövetkezeti szektor széthullásával, a csődök és felszámolások következtében már eléggé hiányos volt. Az adatgyűjtés az ügyfél érdekében történik. Ennek elhúzódása, a gyakorta előforduló eredménytelenség, amennyiben az adat már nem lelhető fel, a továbbiakban is számos panasz forrása lehet. 
Megjegyezte továbbá, hogy nemzetközi viszonylatban kizárólag papír alapú az ügyintézés, ugyanis az e-közigazgatás az Európai Unió illetékes bizottságának elismerésre méltó erőfeszítése ellenére sem működik, az e-kormányzás magyarországi csatlakozása előkészítés alatt áll, jelenleg még várat magára. 
Végezetül az ONYF főigazgatója tájékoztatott arról is, hogy az elmúlt években több alkalommal rendelt el felügyeleti ellenőrzést az Igazgatóság nemzetközi szakterületén. Ezen ellenőrzések során feltárt problémák orvoslása érdekében intézkedéseket tett, így például sor került az iktatási rendszer megváltoztatására, a postai kiosztás felgyorsítására, a nagyszámú visszatérő ügy ügykezelési rendjének módosítására, a nemzetközi szakterületen fellépő jogi-szakmai kérdések rendezésére, a szakterület tevékenységét szabályozó főigazgatói eljárási-ügyviteli utasítás kiadására, az el nem intézett ügyek száma növekedésének megállítására, az informatikai háttértámogatás szélesítésére.
A jelen ügyekben folytatott vizsgálat következményeként a feltárt problémák mielőbbi megszüntetése érdekében ONYF főigazgatója ismételten intézkedési terv elkészítését írta elő, egyben felkérte az ONYF Nemzetközi Nyugdíjigazgatási Osztályát, hogy az Igazgatóság kijelölt munkatársainak közreműködésével vizsgálják felül a hosszabb ideje le nem zárt ügyeket és intézkedjenek azok lezárása, illetve az akadályok elhárítása érdekében.

Az érintett alkotmányos jog
A jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz fűződő jog "A Magyar Köztárság független, demokratikus jogállam." [Alk. 2. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (Tny.)
A Tny. végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet (Tnyr.)
Az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságról szóló 289/2006. (XII.23.) Korm. rendelet 
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
A Közösségen belül mozgó munkavállalók és önálló vállalkozók, valamint családtagjaik szociális biztonságáról szóló 1408/1971 EGK rendelet (EGK rendelet), valamint a végrehajtására kiadott 574/72/EGK rendelet
A Magyar Köztársaság és Románia között, a szociális biztonságról szóló, Bukarestben, 2005. október 20-án aláírt Egyezmény kihirdetéséről szóló 2006. évi II. törvény (a továbbiakban: magyar-román szociális biztonsági egyezmény)
A Magyar Népköztársaság és a Román Népköztársaság között a szociálpolitika terén történő együttműködésről Budapesten, az 1961. szeptember 7. napján kötött egyezmény kihirdetéséről szóló 1962. évi 5. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: magyar-román szociálpolitikai egyezmény) (hatálytalan 2006. november 1-től)
A Magyar Népköztársaság és a Csehszlovák Köztársaság közötti szociálpolitikai együttműködésről, Budapesten, az 1959. évi január hó 30. napján kötött Egyezmény kihirdetéséről szóló 1959. évi 41. törvényerejű rendelet (magyar-szlovák szociálpolitikai egyezmény)
A Magyar Köztársaság és az Osztrák Köztársaság között a szociális biztonságról szóló, 1999. március 31-én, Budapesten aláírt Egyezményt kihirdetéséről szóló 2000. évi CXXIII. törvény (a továbbiakban: magyar-osztrák szociális biztonsági egyezmény)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Először azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Tekintettel arra, hogy a Közép-magyarországi Regionális Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így eljárásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik. 
A töretlen ombudsmani gyakorlat szerint az országgyűlési biztos eljárásának feltételei a jogorvoslati lehetőség kimerítésének hiányában is fennállnak, ha a beadványban megjelölt sérelem a hatóság mulasztására, különösen a hallgatására vonatkozik. Ebben az esetben ugyanis úgy kell tekinteni, hogy a beadványt benyújtó személynek közigazgatási jogorvoslati eszköz érdemben nem állt a rendelkezésére.

II. Az ügy érdeme tekintetében
A nyugellátás megállapítása kérelemhez kötött eljárás, amelyre a Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni, amennyiben társadalombiztosítási jogszabály másként nem rendelkezik. Az ügyintézési időre nézve a Tny. nem tartalmaz speciális, a Ket. ügyintézési határidőre vonatkozó általános szabályaitól eltérő rendelkezést.  
A Ket. ügyintézési határidőre vonatkozó szabályai szerint az érdemi határozatot a kérelem hatósághoz való beérkezésének napjától számított harminc napon belül kell meghozni. Az ügyintézési határidő a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napján, illetve az eljárás hivatalból történő megindításának napján kezdődik. A harminc napos ügyintézési határidőnél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. Az eljáró hatóság vezetője – ha azt törvény nem zárja ki – az ügyintézési határidőt indokolt esetben egy alkalommal, legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről értesíteni kell az ügyfelet és mindazokat, akiket az eljárás megindításáról értesítettek. 
Az ügyintézési határidőbe nem számítanak be a Ket. 33. § (3) bekezdésben meghatározott eljárási cselekmények elvégzéséhez szükséges időintervallumok. Az ügyintézési határidőbe így nem számít be – többek között – a hiánypótlásra, a tényállás tisztázáshoz szükséges adatok közlésére, illetve nyilatkozattételre irányuló felhívástól az annak teljesítéséig terjedő időtartam, a nemzetközi jogsegélyeljárás időtartama.
A Tny. rendelkezései értelmében a nyugellátás iránti igényt írásban, kizárólag az e célra rendszeresített nyomtatványon lehet előterjeszteni. Az igénybejelentés időpontja az igénybejelentő lap nyugdíjbiztosítási igazgatási szervhez történő érkezésének napja. Az igénylőnek az igénye elbíráláshoz szükséges személyi adatokat, tényeket bizonyító igazolásokat, okiratokat is elő kell terjesztenie az igénybejelentő lap benyújtásával egyidejűleg. Amennyiben az igénylő nem csatolja a szükséges iratokat, az eljáró hatóság hiánypótlásra szólítja fel az ügyfelet. A fentiek alapján a hiánypótlás időtartama az eljárási határidőbe nem számít be.
A szolgálati időt elsősorban a társadalombiztosítási szervek nyilvántartása alapján kell igazolni. A foglalkoztatóknak jogszabályi kötelezettsége ugyanis évente bejelenteni foglalkoztatottjaira vonatkozóan a tárgyévi foglalkoztatás időtartamát, a kifizetett díjazást és a levont nyugdíjjárulék összegét. A társadalombiztosítási szervek nyilvántartása alapján nem igazolható szolgálati időket – ha jogszabály másként nem rendelkezik – abban az esetben kell figyelembe venni, ha azokat az igénylő a foglalkoztató által kiállított egykorú eredeti okirattal vagy a foglalkoztató eredeti nyilvántartásai alapján kiállított igazolással bizonyítja. Ennek hiányában pedig egyéb hitelt érdemlő módon, akár tanúvallomásokkal is igazolható a szolgálati idő. Ezen adatok beszerzése – amely a tényállás tisztázáshoz szükséges – szintén nem tartozik bele az ügyintézési időbe.
Nemzetközi vonatkozású nyugdíjügyekben a Tny. rendelkezéseit a nemzetközi egyezményekben foglaltakra figyelemmel kell alkalmazni.
A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történt csatlakozását megelőzően több európai országgal, így a jelentésemben szereplő ügyekben érintett országokkal is (Ausztria, Románia, Szlovákia) volt kétoldalú nemzetközi egyezménye. 
Az Ausztriával és Csehszlovákiával kötött kétoldalú egyezményeket Magyarországnak az Európai Unióhoz történt csatlakozásával felváltották az EU koordinációs rendeletei, illetve 2007. január 1-jétől – Románia Európai Unióhoz történő csatlakozásával – a magyar-román szociális biztonsági egyezmény helyett is az EU rendelkezéseit kell alkalmazni.
Az Európai Unióhoz való csatlakozást követően a szociális biztonsági rendszereknek a közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló 1408/71/EGK rendelet és a végrehajtására kiadott 574/72/EGK rendelet biztosít lehetőséget a nyugdíjjogosultság érdekében a különböző tagállamokban szerzett szolgálati idők összeszámítására. A rendeletet „társadalombiztosítási koordinációs rendeletnek” is szokás nevezni, ugyanis nem avatkozik be a tagállami szociális rendszerekbe, hanem koordinálja azokat, például abban az esetben, ha a nyugdíjba vonuló két vagy több tagállam területén dolgozott és szerzett szolgálati időt. A koordináció – mint ahogy a korábbi kétoldalú egyezmények alkalmazásának is – alapvető feltétele a tagállami intézmények együttműködése, a migráns személyek társadalombiztosítási adataival kapcsolatos kölcsönös tájékoztatás nyújtása.
Az EGK rendelet és a korábbi kétoldalú egyezmények rendelkezései alapján a nemzetközi vonatkozású nyugdíjigények elbírálásakor sor kerülhet a külföldi társhatóság megkeresésére a nyugdíj-megállapításhoz szükséges adatok beszerzése érdekében. A megkereséstől a külföldi szerv válaszának megérkezéséig terjedő időintervallum az ügyintézési időbe szintén nem számít be. Ezzel összefüggésben szeretném hangsúlyozni, hogy az általam vizsgált ügyekben az eljárások elhúzódását a fentebb felsorolt esetkörön kívüli – a legtöbb esetben ügyviteli késdelemre visszavezethető – okok eredményezték.

III. Az egyes konkrét ügyek tekintetében
Az OBH 1045/2008. számú ügyben 2006 októberétől 2007 májusáig az ügyben érdemi intézkedés nem történt. Az Igazgatóság csak több hónap elteltével tájékoztatta a panaszost arról, hogy nyugdíjigényét a lakóhelye szerinti tagállamban, azaz Ausztriában kell benyújtania. Megállapítható továbbá az is, hogy az igényelbírálás elhúzódásáról írásbeli tájékoztatást, illetve leveleire választ a panaszos nem kapott. 
Az ügyben tapasztalt mulasztással kapcsolatban szeretném kiemelni, hogy a Tny. az igazgatási szerv számára tájékoztatási és segítségnyújtási kötelezettséget állapít meg, kimondja, hogy a nyugdíjbiztosítási feladatokat ellátó igazgatási szerv a jogszabályokban meghatározott hatáskörébe tartozó ellátások iránti igények érvényesítéséhez segítséget nyújt, az igénylőt tájékoztatja a jogairól és a kötelezettségeiről.
Úgy vélem ez az eset is rávilágít arra, hogy milyen jelentőséggel bír, illetve bírhat a nemzeti és nemzetközi jogszabályok előírásait is követendő nyugdíjügyekben a megfelelő tájékoztatáshoz való jog jogszabályi követelményének a betartása.

Az OBH 4682/2008. számú ügyben megállapítható – amelyet az ONYF által folytatott vizsgálat is megerősített –, hogy az Igazgatóság által tett egyes intézkedések között indokolatlanul hosszú idő telt el. Az 1969-1970-es időszakra vonatkozó béradatok beszerzése során a panaszos korábbi foglalkoztatójának felszámolója az Igazgatóság 2006. február 20-i megkeresésére nem válaszolt, az Európai Uniós Nyugdíjügyek Osztálya azonban csak a megkereséstől számított öt hónap elteltével, 2006. július 14-én kérte fel az Ellenőrzési Osztályt a szükséges adatok beszerzésére, az Ellenőrzési Osztály pedig további három hónap elteltét követően kereste meg a felszámolót. Így az ellenőrzésről szóló hivatalos feljegyzés 2006. december 15-én érkezett az ügyiratba.
Az 1983-1984-es időszakra vonatkozóan is szükségessé vált az Ellenőrzési Osztály megkeresése, melyre további több mint fél év eltelte után, 2007. július 6-án került sor. A vizsgálat megállapításait tartalmazó jegyzőkönyv pedig – annak ellenére, hogy a helyszíni ellenőrzés 2007. július 30-án megtörtént – további hét hónap elteltével, 2008. március 5-én érkezett meg az ügyiratba.
A módosító határozat meghozatalára így az eredeti határozat meghozatalától számított több mint két és fél év eltelte után került sor.

Az OBH 2477/2009. számú ügyben szintén megállapítható, hogy érdemi intézkedés a 2007 júliusában előterjesztett kérelem beérkezését követően több hónap elteltével, csak 2007. október elején történt. Panaszos tájékoztatására a fellebbezéssel kapcsolatos ügyintézésről ugyancsak jelentős késedelemmel az általa küldött sürgető levél Igazgatósághoz történő megérkezését követően, 2008. szeptember végén került sor. 
Megállapítható továbbá az is, hogy a felülvizsgálatról szóló ellenőri jelentés már 2008 októberében elkészült, ennek ellenére az ügyben 2009 áprilisáig, azaz a panaszos által sérelmezett határozat módosításáig, érdemi intézkedés nem történt.

Az OBH 5153/2008. számú ügyben a panaszos részére öregségi nyugdíjrészt megállapító, 2008. március 29-én kelt határozat felülvizsgálata vált szükségessé, tekintettel arra, hogy 2007. július 7-én a román hatóság megküldte az Igazgatóságnak a panaszos szolgálati idejét módosító igazolását. 
Megállapítható, hogy az igazolás alapján a módosító határozat 2008. augusztus 28-án elkészült, és átadásra került a revizornak. Ezt követően azonban – az ONYF főigazgatójának az ügy kivizsgálását követő tájékoztatása szerint – az ügyben érdemi intézkedés egészen a megkereső levelem megérkezéséig, azaz 2008 decemberéig nem történt, így a román szerv megkeresésére is – az ellátás folyósításának kezdő időpontjára vonatkozó ellentmondás tisztázása érdekében – több hónap elteltével, 2009. január 14-én került sor. 

Az OBH 1636/2009. számú ügyben a román szerv adatközlését követően, az időközben bekövetkezett jogszabályváltozásra is figyelemmel a korábban hozott határozat felülvizsgálata vált szükségessé. A felülvizsgálat alapján született határozatot az Igazgatóság ténylegesen 2008. június 30. napján elkészítette. A módosító határozat meghozatalára és a panaszos részére történő kiadására ennek ellenére, az ügyviteli késedelem okán közel egy év elteltével 2009 márciusában került sor.

IV. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. „A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények.”
Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket.
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét.
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog.
Mindezek mellett a tisztességes eljáráshoz való jog minden olyan eljárás esetében érvényesülnie kell, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói tevékenysége által érintett. Bár az Alkotmány e jog érvényesülését a bírósági eljárás tekintetében írja elő követelményként (Alkotmány 57. §), egységes az értelmezési gyakorlat abban, hogy a tisztességes eljárás követelményének a közigazgatási hatósági eljárásban is érvényesülnie kell.
A közigazgatási hatósági eljárásban is érvényesülnie kell tehát a tisztességes eljáráshoz való jognak. A Ket. 1. § (2) bekezdése alapelvi szinten rögzíti, hogy a közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni. A Ket. 4. § (1) szerint az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez való jog, így a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog.
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a következőképp foglalta össze: „a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság eljárásában azonban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye.”

V. Összességében
Megállapítom, hogy a vizsgált ügyekben a Közép-magyarországi Regionális Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság eljárása jelentősen elhúzódott, egyes esetekben az egymást követő intézkedések között indokolatlanul hosszú idő telt el, amely az érdemi határozat meghozatalát késleltette.
Az Igazgatóság esetenként sokszorosan túllépte a Ket. szerinti ügyintézési határidőt, következésképp nem biztosította azokat a garanciákat, amelyek az ügyfelek érdekeinek védelmét hivatottak szolgálni. Az eljárások indokolatlan elhúzódásával, illetve az ügyfelet megillető tájékoztatás elmaradásával sérült a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság és az érintettek tisztességes eljáráshoz való joga.

Intézkedéseim
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felhívom a Közép-magyarországi Regionális Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság vezetőjének figyelmét arra, hogy a jövőben az Igazgatóság eljárása során kiemelt figyelmet fordítson a Ket. ügyintézési határidőre vonatkozó szabályainak, és a bennük testet öltő eljárási garanciák maradéktalan betartására.
Tekintettel arra, hogy megkeresésemre adott válaszában az ONYF főigazgatója arról tájékoztatott, hogy a jelentésemben feltárt visszásságok orvoslása, és jövőbeni elkerülése érdekében a szükséges intézkedéseket megtette, a felügyeleti szervet érintő ajánlást nem teszek.

Budapest, 2009. szeptember

Prof. Dr. Szabó Máté sk.