Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4277/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszosok a hozzátartozójuk halálával kapcsolatos halottkezelési eljárást sérelmezték. Panaszukban előadták, hogy hozzátartozójuk a nyári melegben hunyt el, és a temetkezési vállalkozó a hűtésről nem gondoskodott, majd csak napok múlva szállította be a halottat a pathológiára, onnan pedig a Béla király úti temetőbe, amelyről a panaszosokat nem értesítette. A panaszosok állítása szerint a vállalkozó súlyos hibákat követettel az elhunyt tárolásával, szállításával kapcsolatosan.
A panaszokban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz, valamint az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben érintett kegyeleti jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy alapos feltárása érdekében tájékoztatást kértem az ÁNTSZ Székesfehérvári Kistérségi Intézetének tiszti-főorvosától, az Enying Város Önkormányzatának jegyzőjétől, a Székesfehérvári Egyházmegye püspökétől, a Fejér Megyei Cégbíróság elnökétől, az egészségügyért, a közlekedésért és önkormányzatok működéséért felelős miniszterektől. 

A megállapított tényállás
Enying Város önkormányzatának a temetőfenntartással kapcsolatos feladatait megállapodás alapján a katolikus és református egyház látja el.
A panaszosok hozzátartozójuk halálakor 2008. június 21-én (szombaton) egy vállalkozót kérték fel a szükséges halottkezelési eljárás lefolytatására. A halott szemlét végző orvos boncolást rendelt el, ennek ellenére a vállalkozó az elhunytat a katolikus egyház tulajdonában lévő temető helyi ravatalozójába szállította, ahol a holtest bomlásnak indult. A vállalkozó 2008. július 23-án (hétfő) az elhunytat beszállította a kórház pathológiai osztályára és onnan az orvos utasítására tovább szállította a Béla úti ravatalozó épületében található, ahol a fagyasztásos rendszerű hűtőbe került elhelyezésére. 
A vállalkozó 2008. június 24-én csak arról tájékoztatta a hozzátartozókat, hogy a holttestnek szaga van, annak okairól és a hollétéről nem adott felvilágosítást. Ezt követően a panaszosok más szolgáltatót kértek fel a temetkezési feladatok elvégzésére.
A panaszosok 2008. június 25-én fordultak a helyi jegyzőhöz a vállalkozó felelősségre vonását kérve, ekkor az illetékes ügyintéző a bejelentést jegyzőkönyvbe foglalta és ez alapján a hivatal a vállalkozóval szemben közegészségügyi szabálysértés elkövetése miatt eljárást kezdeményezett. Az eljárás során derült fény arra, hogy a vállalkozó nem rendelkezik a temetkezési tevékenységhez szükséges telephely engedéllyel, ezért a hatóság a kontárkodás szabálysértésének elkövetése miatt is eljárást indított, mindkét szabálysértés elkövetését megállapítva a vállalkozót pénzbírsággal sújtotta. A hatóság döntésével szemben az eljárás alá vont személy kifogást terjesztett elő, amelyet a hatóság elbírálására a bírósághoz továbbított.
A jegyző és a panaszos is megkereste az ÁNTSZ székesfehérvári kistérségi intézetét is tájékoztatást kérve az intézet által tehető intézkedésekről. Az intézet álláspontja szerint a vállalkozó által folytatott eljárásban a tisztiorvosi szolgálat a temetkezésről szóló törvény és annak végrehajtási rendelet értelmében nem rendelkezik hatáskörrel. 
A Közép-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal utasítása alapján a jegyző a Fejér Megyei Bíróság Cégbíróságánál kezdeményezte a vállalkozóval szemben a törvényességi eljárás megindítását. A cégbíróság 2008 novemberében az eljárásának folyamatban lévőségéről tájékoztatott, amelyet addig folytatnak, amíg a törvényes működés helyre nem áll, illetve a céget megszűntnek nem nyilvánítják.
A jegyző tájékoztatott arról is, hogy „a temetők üzemeltetői rendelkezne-e a szükséges engedéllyel a polgármesteri hivatal információval nem rendelkezik.” Válaszában jelezte azt, hogy a vállalkozó az eset óta temetkezési tevékenységet nem végez.
A megyéspüspök tájékoztatása szerint az egyházközség temetőjében található halottasház a település méretének megfelelő számú hűtővel rendelkezik, azokat rendszeresen szervízelik. A sérelmes eljárás tárgyát képező eset után átvizsgálásra kerültek a hűtők, a működésük megfelelő volt. Az elhalálozás napján 40 Celsius fok meleg volt. Ebben az időszakban több haláleset volt Enyingen, az egyik hűtő már megtelt, ezért be kellett indítani a tartalék hűtőt. A megfelelő hűtési hőmérséklet eléréséhez is szükséges pár óra, viszont az ilyen típusú hűtők nem fagyasztják meg a holttestet.

A vizsgált alkotmányos jogok  
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1). bek.)
– Az emberi méltósággal összefüggő joggal összefüggő kegyeleti jog: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” (Alkotmány 54. § (1). bek.)

Az alkalmazott jogszabályok:
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény (Ttv.)
A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény végrehajtásáról szóló 145/1999. (X. 1.) kormányrendelet (Korm. r.)
Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) kormányrendelet (Szabsr.)
A közúti járművek műszaki megvizsgálásáról szóló 5/1990. (IV. 12.) KÖHÉM rendelet

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az eljárásban közreműködő jegyző és az ÁNTSZ kistérségi Intézete az Obtv. 29. § (1) bekezdésében foglaltak szerint közigazgatási feladatot ellátó szervek, tehát eljárásuk vizsgálata az ombudsman hatáskörébe tartozik, ugyanakkor az Obtv. 17. § (5) bekezdése értelmében hatásköröm hiányát állapítom meg a szabálysértési eljárás felülvizsgálatában, mert a határozattal szemben bírósági eljárás indult. Úgyszintén hatásköröm hiányát állapítom meg a cégbíróság eljárásával kapcsolatosan, tekintettel arra, hogy az Obtv. 29. § (2) e./ pontja alapján a bíróság nem minősül hatóságnak.

II. A sérelmezett eljárás tekintetében
1./ A jegyző temetkezéssel összefüggő feladatai
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. LXV. törvény 8. §-ának (4) bekezdése kimondja, hogy a települési önkormányzat köteles gondoskodni a köztemető fenntartásáról. Köztemető alatt értjük, az önkormányzat tulajdonában lévő, illetve a nem önkormányzati tulajdonban lévő temetőt is, amelyben az önkormányzat – a temető tulajdonosával kötött megállapodás alapján – fenti kötelezettségének eleget tesz. 
A jegyző temető fenntartásával és üzemeltetésével összefüggő feladatait a Ttv. határozza meg, ennek körében nevesített fő feladatai az ellenőrzés, a cégalapításhoz az előzetes hozzájárulás feltételeinek vizsgálata, a telephely létesítésének engedélyezése és a köztemetés megrendelése. 
A temető fekvése szerint illetékes jegyző ellenőrzési feladata körében a Ttv. 7. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően a temető fenntartásával és üzemeltetésével összefüggő feladatok ellátását végzi, aki az ellenőrzés során a köztemetőben vezetett nyilvántartásokba betekinthet, továbbá vizsgálhatja a temetőben szolgáltatást végzők jogosultságát. A feltárt hiányosságok esetén a jogszabályokban és a temetőszabályzatban foglalt rendelkezések betartására felhívja az érintettet, valamint szabálysértési eljárást folytathat le.
A szabályok értelmében a jegyző illetékességi területén bármelyik temetőt (egyházi, lezárt vagy működő önkormányzati) ellenőrizheti, amely jogosultsága kiterjed a létesítményekre, a temető fenntartására, üzemeltetésére. 
A temető üzemeltetője az a gazdálkodó szervezet, amely a kormányrendeletben meghatározott szakmai követelményeknek megfelel, és aki biztosítja a ravatalozó és ennek technikai berendezései, tárolók és hűtők, valamint egyéb közcélú létesítmények karbantartását és azok működését.

2./ A halottszállító járművel kapcsolatos megállapítások
A halottszállító járművel kapcsolatos rendelkezéseket a Korm. r. 44. §-a határozza meg, ez alapján az elhunytat a közlekedési hatósági engedély alapján, erre a célra kialakított és rendszeresített, zárt közúti halottszállító járművel szabad szállítani. A rakodótérben szállítható halottak számát a forgalmi engedélyben rögzíteni kell. A jogszabály előírja azt is, hogy a járművet - kivéve, ha erre a célra gyártották - belülről résmentes, fertőtleníthető fém vagy műanyag lemezzel kell bélelni, jól zárható ajtóval ellátni, és a koporsó (hordágy) rögzítésére alkalmassá kell tenni.
A vizsgálat során kérdésként merült fel, hogy a halottszállító járművel kapcsolatosan indokolt-e a közegészségügyi hatóság korábbi jogkörének visszaállítása ebben a hatósági eljárásban, mert a közelmúltban az országos tiszti-főorvos szakmai javaslatának következtében a jogalkotó hatályon kívül helyezte szakhatósági hatáskörét.
Az ÁNTSZ kistérségi intézete kifejtette véleményét, amely szerint valamennyi járműnek rendelkeznie kell érvényes műszaki vizsgával, amit rendszeresen felül kell vizsgáltatni. Az, hogy a műszakilag megfelelő jármű alkalmas-e elhunytak szállítására vagy sem, hogy azt milyen módon és milyen gyakran kell fertőtleníteni, az inkább közegészségügyi feladat, mintsem a közlekedési hatóság feladata. Erre tekintettel a korm. rendelet felülvizsgálatát javasolta a közegészségügyi hatáskörének visszaállítása érdekében.
Az egészségügyi miniszter tájékoztatott arról, hogy a hatáskör hatályon kívül helyezését megelőzően a vizsgált gyakorlat nem támasztotta alá az ÁNTSZ szakhatóságként való közreműködésének szükségességét. Álláspontja szerint a halottszállító járművekre vonatkozó feltételek a Korm. rendeletben egyértelműen rögzítettek és az azoknak való megfelelés ellenőrzése nem igényli az ÁNTSZ közreműködését, a közlekedési hatóság eljárása elegendő és megfelelő. 
A közlekedési miniszter arról tájékoztatott, hogy a halottszállító jármű forgalomba helyezésekor és a jármű forgalmi engedélye érvényességének meghosszabbításakor minden esetben figyelembe veszi a Korm. r. vonatkozó előírásait és megköveteli az abban meghatározott feltételek igazolását. A halottszállító járművekre, mint különleges felépítményű járművekre vonatkozó jogszabályok a gyakorlatban megfelelően érvényesülnek, azok módosítására, kiegészítésére kellő indokot nem lát. Az önkormányzati miniszter a konkrét kérdésben önálló állásfoglalást nem fogalmazott meg.
Álláspontom szerint a halottszállító járművel kapcsolatos hatósági eljárásban a közlekedési hatóság eljárása megfelelő és az ÁNTSZ korábbi hatáskörének ismételt felélesztése nem szükséges, hiszen az korábban is a közlekedési hatóság eljárásához kapcsolódó szakhatósági eljárás volt. Véleményem szerint a Korm. r. egyértelműen műszaki követelményeket határoz meg, amely előírások betartatásáért a közlekedési hatóság a felelős. A járművel végzett szolgáltatás (halottszállítás) feltételeinek való megfelelés (úgymint pl. a tisztántartás, fertőtlenítés) ellenőrzése pedig a jegyző Ttv-ben rögzített hatáskörei közé tartozik, tekintettel arra, hogy a jegyző vizsgálhatja a temetőben szolgáltatást végzők jogosultságát.

3./ Az ÁNTSZ szabálysértési hatáskörének gyakorlásával kapcsolatos megállapítások
A Szabs. r. 44. §-a állapítja meg a közegészségügyi szabálysértés tényállását, kimondva, hogy aki jogszabályban megállapított közegészségügyi rendelkezéseket nem tartja meg pénzbírsággal sújtható. E szabálysértés miatt az eljárás az ÁNTSZ regionális vagy kistérségi intézete hatáskörébe is tartozik.
A kistérségi intézet tisztifőrvosa a polgármesteri hivatalnak a hatáskörével kapcsolatosan az alábbi tájékoztatást adta: „a tárgyban nevezett személlyel kapcsolatban folytatott eljárásában a Tisztiorvosi Szolgálat nem rendelkezik hatáskörrel.”
Álláspontom szerint az ÁNTSZ kistérségi intézete helytelenül értelmezte a fenti rendelkezést.

4./ A kegyeletsértés, mint bűncselekmény
A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény 181. §-a állapítja meg a kegyeletsértés elkövetési magatartását, amely a halottnak vagy emlékének meggyalázásának esetére. Ezen részben olyan magatartás értendő, amely - ha élő személy ellen követték volna el - rágalmazás vagy becsületsértés vétségeként lenne büntetendő. Ilyen lehet a halott emlékének ápolására szolgáló síremlék, urna, emléktábla, kegyhely stb. megrongálása, szétrombolása, szétdúlása, beszennyezése, bemocskolása és ehhez hasonló egyéb magatartás is. Kegyeletsértő továbbá a boncolás kivételével pl. a halott testének megcsonkítása, és a temetés kivételével a holttest megsemmisítése is. A kegyeletsértés vétsége a Btk. 183. §-a alapján magánindítványra büntethető, amelynek bíróság előtti előterjesztésére a sértett hozzátartozója és örököse is jogosult. 
Megállapítom, hogy bűncselekmény elkövetése miatt a vizsgált szervek eljárást nem kezdeményezhetnek, mert arra nem rendelkeznek jogosultsággal.
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a temető üzemeltetésének és a temetkezési szolgáltatók tevékenységének ellenőrzése a temető fekvése szerinti jegyző hatáskörébe tartozik. A közegészségügyi szabálysértés lefolytatására mind a jegyző, mind az ÁNTSZ rendelkezik hatáskörrel.

III. Alapvető jogok tekintetében
A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe.
Az Alkotmánybíróság a jogállam fogalmát több aspektusból is értelmezte, kimondva, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely „nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.” [9/1992. (I. 30.) AB. hat.]
A Ttv. általános indokolása szerint a temetkezési tevékenység ellátása és a temetők fenntartása, üzemeltetése olyan - részben anyagi-műszaki, részben humán jellegű - egyéni és közösségi célú szolgáltatás, amelynek megszervezése, zavartalan lebonyolítása alapvetően kegyeleti célokat szolgál. 
Mindezekből következően megállapítom, hogy a jegyző ellenőrzési kötelezettségét nem gyakorolta, továbbá az ÁNTSZ kistérségi intézete helytelenül tájékoztatta az eljárás résztvevőit hatásköréről és ezzel mindkét szerv a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, illetve a kegyeleti jogokkal összefüggő visszásságot okozott.
A jegyző által megtett intézkedésekre tekintettel kezdeményezést nem teszek, de a jövőre nézve felhívom az érintett szervek vezetőinek a figyelmét a körültekintőbb eljárásra és a jegyzői ellenőrzési kötelezettség teljesítésére.

Budapest, 2009. április 8.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok:
Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet
Közegészségügyi szabálysértés
104. § (1) Aki jogszabályban megállapított közegészségügyi rendelkezéseket nem tartja meg,
hatvanezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott szabálysértés miatt az eljárás az ÁNTSZ regionális vagy kistérségi intézete hatáskörébe is tartozik.

A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény
7. § (1) A temető fenntartásával és üzemeltetésével összefüggő feladatok ellátását a temető fekvése szerint illetékes jegyző, fővárosban a főjegyző ellenőrzi.
(2) A jegyző az (1) bekezdésben meghatározott jogkörében
a) felhív a jogszabályokban és a temető szabályzatban foglalt rendelkezések betartására,
b) szabálysértési eljárást folytathat le.
(3) Ha a köztemető fenntartásával és üzemeltetésével összefüggő feladatokat az önkormányzat a kegyeleti közszolgáltatási szerződés útján látja el, a jegyző a (2) bekezdésben meghatározottakon túlmenően ellenőrzi a szerződésben foglaltak maradéktalan teljesítését. Szerződésszegés esetén kezdeményezheti a szerződés felmondását.
(4) A jegyző az ellenőrzés során a köztemetőben vezetett nyilvántartásokba betekinthet, továbbá vizsgálhatja a temetőben szolgáltatást végzők jogosultságát.
16. § A temető üzemeltetését e törvényben, kormányrendeletben, temetőszabályzatban, továbbá köztemető esetén önkormányzati rendeletben, és a kegyeleti közszolgáltatási szerződésben meghatározott rendelkezések szerint kell ellátni. Az üzemeltető
a) meghatározza a temetkezési szolgáltatás, illetőleg a temetőben végzett egyéb vállalkozási tevékenységek ellátásának temetői rendjét;
b) biztosítja az eltemetés (urnaelhelyezés) feltételeit, ideértve a temetési helyre való első temetést megelőzően a sírhely kiásásáról (sírásás) való gondoskodást;
c) megállapítja a temetőlátogatók kegyeletgyakorlásának feltételeit, a nyitvatartási időt;
d) biztosítja a ravatalozó, boncolóhelyiség-csoport és ezek technikai berendezései, tárolók és hűtők, valamint a temető egyéb közcélú létesítményei (infrastruktúra) karbantartását, és működteti azokat;
e) gondoskodik a temetőbe kiszállított elhunytak átvételéről, és biztosítja a temető nyitását, zárását;
f) megőrzi a nyilvántartó könyveket;
g) tájékoztatja a temetőlátogatókat;
h) kijelöli a temetési helyeket;
i) elvégzi a temető és létesítményeinek tisztán tartását, az utak karbantartását, síkosságmentesítését és a hóeltakarítást;
j) összegyűjti és elszállítja a hulladékot;
k) gondoskodik a temető rendjének betartásáról és betartatásáról;
l) összehangolja a temetői létesítmények, így különösen a ravatalozó használatával kapcsolatos temetkezési szolgáltatói tevékenységeket, szervezési intézkedésekkel elősegíti a temetés és az urnaelhelyezés zökkenőmentes lefolytatását;
m) gondoskodik az ügyfélfogadásról.
30. § (1) Temetkezési szolgáltatás végzésére gazdálkodó szervezetet akkor lehet alapítani, ha az alapító vagy a vállalkozó székhelye (telephelye) szerint illetékes települési (fővárosban a kerületi) önkormányzat jegyzője ahhoz előzetesen hozzájárult.
(2) A jegyző az előzetes hozzájárulást nem tagadhatja meg attól, aki
a) igazolja büntetlen előéletét, szakmai alkalmasságát, továbbá megfelelő pénzügyi teljesítőképességét, és
b) az alapvető kegyeleti feltételeknek megfelelő, a tevékenység méltóságát nem sértő telephelyet jelöl meg, továbbá
c) írásbeli nyilatkozatot tesz arról, hogy vele szemben összeférhetetlenség nem áll fenn.
(3) A (2) bekezdésben meghatározott követelményeket
a) egyéni vállalkozás esetén az egyéni vállalkozónak (kérelmezőnek),
b) a gazdasági társaság vezetőjének
kell igazolnia.
31. § (1) A temetkezési szolgáltatás ellátásához a telephely létesítését a jegyző telephely-engedélyezési eljárásban engedélyezi.
(2) A jegyző a telephelyengedélyt akkor adja meg, ha - szakhatóság közreműködése esetén annak hozzájárulása alapján - megállapítja, hogy a telephely megfelel a kegyeleti követelményeknek, a munkavégzésre (munkahelyre) vonatkozó előírásoknak, a környezetben élők egészségét és a környezetet nem veszélyezteti.

A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény végrehajtásáról szóló 145/1999. (X. 1.) kormányrendelet
44. § (1) Az elhunytat közlekedési hatósági engedély alapján, erre a célra kialakított és rendszeresített, zárt közúti halottszállító járművel szabad szállítani. A rakodótérben szállítható halottak számát a forgalmi engedélyben rögzíteni kell.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott halottszállító járművet - kivéve, ha erre a célra gyártották - belülről résmentes, fertőtleníthető fém vagy műanyag lemezzel kell bélelni, jól zárható ajtóval ellátni, és a koporsó (hordágy) rögzítésére alkalmassá kell tenni.
48. § (1) A telephelyen elhunytat - a (2) bekezdésben foglaltak figyelembevételével - akkor lehet tárolni, ha a telephely engedély e tevékenységre kiterjed. A telephelyen a holttest hűtéséről folyamatosan kell gondoskodni. A holttestnek a temetkezési szolgáltató telephelyén történő hűtése, valamint a telephelyre történő többletszállítás költségének együttes összege nem haladhatja meg az elhunyt kórházi, illetve temetőben levő hűtőben biztosított hűtésének díját.