Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4260/2008. számú ügyben
Kapcsolódó ügyek: OBH 4559/2008, OBH 4719/2008, OBH 4950/2008,
OBH 4951/2008, OBH 5562/2008, OBH 6152/2008, OBH 1456/2009,
 OBH 1529/2009, OBH 1867/2009, OBH 2675/2009

Előadó: dr. Halász Zsolt
Az eljárás megindulása
Hivatalomhoz számos panasz érkezett, MÁV Általános Biztosító Egyesület (a továbbiakban: Biztosító Egyesület) engedélyének visszavonásával, a biztosító egyesület ügyfeleinek átszerződési kötelezettségével, valamint az ebből fakadó többletdíj-fizetési kötelezettséggel kapcsolatban. 
Tekintettel arra, hogy a Biztosító Egyesület tevékenysége körül kialakult helyzet az – szerződőként, vagy károsultként – állampolgárok széles körét érinti, a panaszok alapján pedig felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, és az ebből levezethető tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja, az ügyben vizsgálatot folytattam.
Vizsgálatom eredményes befejezése – a tényállás tisztázása és a vonatkozó iratok beszerzése – érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (4) bekezdése alapján tájékoztatást kértem a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete felügyeleti tanácsának elnökétől, és főigazgatójától.

Érintett alkotmányos jogok, kötelezettségek
– a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1)),
– a jogállamiság elvéből következő tisztességes eljáráshoz való (Alkotmány 2. § (1)).

A megállapított tényállás
A hozzám forduló panaszosok beadványaikban az alábbi problémákat tárták elém a Biztosító Egyesület engedélyének visszavonásával, és a biztosító egyesület ügyfeleinek más biztosítóhoz való átszerződési kötelezettségével kapcsolatban:
– nem kaptak megfelelő tájékoztatást a Biztosító Egyesülettel fennálló szerződésük megszűnésének időpontjáról, az átszerződési kötelezettségről, és annak határidejéről;
– hiába fizettek biztosítási díjat, a Biztosító Egyesülettel fennálló szerződésük megszűnésének időpontjáig általuk okozott károkat senki nem téríti meg helyettük;
– nem kaptak megfelelő tájékoztatást arról, hogy bonus besorolásukat miként tudják az új biztosítónál érvényesíteni, a kártörténeti igazolásokat csak késve kapták meg;
– a Pénzügyi Szervezet Állami Felügyelete nem tett meg minden tőle elvárhatót a Biztosító Egyesület engedélyének visszavonását eredményező helyzet elkerülése érdekében, amely által a biztosító ügyfeleinek anyagi kárt okozott;
– bár írásbeli értesítést nem kaptak, sajtónyilatkozatok szerint 2008. augusztus 16-át követően nem közlekedhettek azon gépjárművek, amelyek üzemben tartói nem szerződtek át valamely másik biztosítóhoz; 
– kifejezett kárt szenvedtek el azon üzemben tartók, akik 2008. második félévére, illetve 3. negyedévére már megfizették a biztosítási díjat, mivel ezen időszakra az átszerződés után ismételten meg kellett azt fizetniük;
– azon károsultak, akiknek a Biztosító Egyesület ügyfele okozott kárt még akár hónapokkal az engedély visszavonása előtt, kárigényüket a Biztosító Egyesülettel szemben nem tudták érvényesíteni;
– előfordult, hogy a szakszervizek a Biztosító Egyesület ügyfele okozott károkat csak akkor javították ki, ha a károsult a javítás költségeit megfizette;
– volt olyan panaszos, aki bár részt vett volna a Biztosító Egyesület 2008. júliusi taggyűlésén, arra meghívót nem kapott.
Vizsgálatom során a PSZÁF felügyeleti tanácsának elnöke és főigazgatója részére küldött megkereséseimben az alábbi kérdéseket tettem fel, amelyekre a kapott válaszokat a kérdések után foglalom össze.

1. Pontosan milyen okok és események vezettek a Biztosító Egyesület engedélyének visszavonásához? A PSZÁF az elmúlt két évben milyen lépéseket tett az ügyben?
A PSZÁF 2008. július 24-én kérte a pénzügyminiszter előzetes jóváhagyását a Biztosító Egyesület tevékenységi engedélyének teljes egészében történő visszavonásához és a szükséges intézkedések előkészítéséhez, jelezve, hogy a vonatkozó jogszabályi előírásoknak megfelelően megteszi a szükséges intézkedéseket a biztosítottak érdekei védelmében. A pénzügyminiszter kérésére a Felügyelet 2008. július 29-én tájékoztatást adott részére a Biztosító Egyesület ellen eddig alkalmazott intézkedésekről. A Felügyelet a Biztosító Egyesülettel szemben az elmúlt 5 évben 15 alkalommal intézkedett határozatban, ennek ellenére a Biztosító Egyesület a jogszabályszerű működés feltételeit nem volt képes megteremteni, illetőleg fenntartani, valamint a törvényes működése, különösen a súlyos tartalék-, eszköz- és szavatoló tőkehiány miatt, nem volt helyreállítható. 2008. július 31-én kelt válaszában a pénzügyminiszter a tevékenységi engedély visszavonásához előzetes hozzájárulását megadta.
Erre tekintettel a Felügyelet a 2008. július 31-én kelt J-II-71/2008. számú határozatával a Biztosító Egyesület engedélyét 2008. augusztus 15-ei hatállyal visszavonta. A határozat közlésével egyidejűleg a Felügyelet a Biztosító Egyesület eszközei feletti szabad rendelkezést olyan módon korlátozta, hogy azok felhasználását csak a Felügyelet által kirendelt felügyeleti biztos jóváhagyásával lehet teljesíteni. 
A Felügyelet 2008. augusztus 13-án kelt J-II-84/2008. számú határozatában – a J-II-71/2008. számú határozat kiegészítéseként – kötelezte a Biztosító Egyesületet, hogy legkésőbb 2008. augusztus 15. napjáig bízza meg a Hitelintézeti Felszámoló Közhasznú Társaságot a biztosító 2008. augusztus 16. napjával kezdődő vagyonelszámolási eljárása lefolytatásával, ezen belül különösen a biztosítási szerződésekből eredő kötelezettségek kielégítésével.

2. A Biztosító Egyesület rendelkezett-e kötelező gépjármű felelősségbiztosítási állománya tekintetében viszontbiztosítással?
Igen, rendelkezett a kötelező gépjármű felelősségbiztosítási (KGFB) termék kapcsán viszontbiztosítással. A szerződés XL (excess of loss, nem arányos viszontbiztosítás) típusú volt. A viszontbiztosítási szerződés szerint a saját megtartás 100 millió Ft volt, vagyis a viszontbiztosítók a 100 millió Ft feletti káresemények esetében fizetik a limit feletti összeget. 2007-ben egy ilyen káresemény történt.

3. Volt ilyen viszontbiztosítási kötelezettsége, illetve ilyen viszontbiztosítás bevett gyakorlatnak tekinthető-e a biztosítási piacon?
A Biztosító Egyesületnek semmilyen viszontbiztosítási kötelezettsége sem volt, mert aktív viszontbiztosítási kockázatokat nem vállalt be (egyesületként a jogszabályok alapján erre nem is volt lehetősége.) A fenti (XL) típusú viszontbiztosítás a biztosítási, de különösen a KGFB piacon bevett gyakorlatnak tekinthető.

4. A Biztosító egyesület ügyfeleit miért terheli kétszeres fizetési kötelezettség 2008. harmadik negyedévének majdnem teljes időszakában?
A Felügyelet szerint nem történik dupla biztosítási díjfizetés, ugyanis a Biztosító Egyesületnél és az átvevő biztosítónál is csak a kockázatviselési időszakra jár a díj.
A Felügyelet azt a jogkövető magatartást tekintette alapnak, amikor a tagok, a biztosítottak a díjat a biztosítási időszak első napján a szerződési feltételekben meghatározottaknak megfelelően esedékességkor megfizették.
A gépjármű üzemben tartójának kötelező felelősségbiztosításáról szóló 190/2004. Korm. rendelet (továbbiakban: Kormányrendelet) értelmében a biztosítás első díja – a felek eltérő megállapodása hiányában – a biztosítási szerződés létrejöttekor, a folytatólagos díja pedig a biztosítási szerződésben (ajánlaton) megjelölt, a díjfizetés gyakoriságától függően annak az időszaknak az első napján esedékes, amelyre a díjfizetés vonatkozik. A felek az évesnél rövidebb (például egy vagy több havi, negyedéves, féléves) díjfizetési gyakoriságban is megállapodhatnak.
A Kormányrendelet 1. számú mellékletének 3. (1) szerint a biztosítási díj a kockázat viselésének időtartamára – a kockázatviselés kezdetének napjától a megszűnés napjáig – illeti meg a biztosítót. Ennek értelmében a biztosító biztosítási díjat nem szedhet olyan időszakra, amelyre nem állt fenn a kockázatviselése.
A tevékenységi engedély visszavonásával egyidejűleg augusztus 15-én megszűnt a Biztosító Egyesület, ezzel tagjainak biztosítási szerződései is megszűnnek, így az ügyfeleknek szerződőknek új biztosítást kell kötniük egy másik olyan biztosítónál, amely jogosult KGFB termék terjesztésére.
Amennyiben a Biztosító Egyesület ügyfele (aki egyesületi tag is egyben) befizette a Biztosító Egyesület részére a III. negyedéves kötelező gépjármű-felelősségbiztosítási díjat, akkor az „új" biztosító csak a megkötés napjától (pl. augusztus 11-i időponttól) számított arányos díjat szedheti be az ügyféltől az általa 2007. október 30-án két napilapban közzétett díjakkal számolva.
Az új biztosítóval megkötött szerződés megkötésének időpontja és 2008. szeptember 30, illetve december 31. közti, a Biztosító Egyesület által meg nem szolgált időszakra vonatkozó díjrész visszajár a Biztosító Egyesület biztosítottaknak. Ezt a meg nem szolgált díjat azonban csak a Biztosító Egyesület Alapszabálya 9.2.2. pontjában foglalt előírásoknak megfelelően, a biztosítási szerződésből származó kötelezettségek teljesítésére meghatározott sorrend szerint – csak az egyéb kötelezettségek teljesítését megelőzően – lehet visszafizetni az érintetteknek.
Amennyiben a díjfizetési időszak negyedéves, a teljes negyedéves díjat kell a szerződőknek megfizetni, mint ahogy ezt a díjat fizették meg a díjfizetést időben – legkésőbb július 30-ig –teljesítő szerződők.
A Felügyelet az ügyfelektől érkezett megkeresések esetében felhívta az ügyfelek figyelmét arra, hogy a jelenleg érvényben lévő kielégítési sorrend alapján a biztosítási szolgáltatások előnyt élveznek a meg nem szolgált díjak visszatérítésével szemben, azaz a szolgáltatások teljesítése után megmaradó pénzügyi források arányában lehet csak visszatéríteni a meg nem szolgált díjat. A Felügyelet arról is tájékoztatott, hogy minden kommunikációs formát kihasználva, így honlapján, valamint ügyfélszolgálati tevékenysége során és közleményeiben, folyamatosan felhívta az ügyfelek figyelmét, hogy milyen következményekkel járhat, ha nem rendelkeznek kötelező felelősségbiztosítással.

5. A Biztosító Egyesület ügyfelei által okozott károk megtérítését a károsultak kitől remélhetik?
A károsult bármikor jogosult közvetlenül a károkozótól követelni a kára megtérítését, azaz nem köteles közvetlenül a felelősségbiztosítóhoz fordulni. (Egyedül csak a kötelező gépjármű felelősségbiztosítás esetén lehetséges közvetlenül a biztosítóhoz fordulnia a károsultnak, egyéb felelősségbiztosítás esetén a károsult csak a károkozóhoz fordulhat kárigényével.)
Előbbiek alapján, amennyiben a károsult közvetlenül a károkozó üzembentartóhoz fordul kárigényével, a károkozó feladata hogy a vele, mint potenciális károkozóval szerződésben álló felelősségbiztosítótól kérje a helyette való helytállást, azaz hogy a biztosító fizesse ki az általa okozott kárt. Amennyiben erre a felelősségbiztosító nem képes, úgy a károkozónak kell helytállnia (kifizetnie a kárt), mivel a felelősségbiztosítási szerződés alapján a károkozó kártérítési felelőssége nem száll át a felelősségbiztosítóra, a biztosító csak a kártérítési felelősségből eredő anyagi terhet vállalja át azzal, hogy a károkozó helyett kifizeti a kárt. Azonban jelen helyzetben a károkozók nem teljes mértékben kell, hogy helyt álljanak a károkért, mert a Biztosító Egyesület rendelkezésére álló eszközállomány mértékéig - a Biztosító Egyesület vagyonelszámolását végző Hitelintézeti Felszámoló Kht. a károkat egyenlő arányban teljesíti.
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 345. § (1) bekezdése alapján, aki fokozott veszéllyel járó tevékenységet folytat, köteles az ebből eredő kárt megtéríteni. Mentesül a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy a kárt olyan elháríthatatlan ok idézte elő, amely a fokozott veszéllyel járó tevékenység körén kívül esik.
A fentiek alapján és arra tekintettel, hogy a gépjármű üzemeltetése fokozott veszéllyel járó tevékenység folytatásának minősül, aki gépjármű üzemeltetése során másnak kár okoz, köteles az ebből eredő kárt megtéríteni. A kötelező felelősségbiztosítás a károkozóra nehezedő, előzőekből fakadó kártérítési terhet hivatott a biztosítóra ruházni olyan módon, hogy a potenciális károkozók kötelesek szerződést kötni valamely felelősségbiztosítási tevékenység végzésére jogosult biztosítóval. Ugyanakkor előbbiek nem jelentik azt, hogy a felelősségbiztosító a kártérítési felelősséget is átvállalja az üzembentartóktól, a biztosító szerződésben vállalt kötelezettsége csak a felelősségből fakadó anyagi teher átvállalására szól.
A Felügyelet álláspontja szerint a Biztosító Egyesület tagjai számára is tudottnak kellett lennie – mint belépési nyilatkozatot tett, a Biztosító Egyesület alapszabályát birtokló személyeknek –, hogy egy biztosító egyesületi tagot bizonyos kötelezettségek is terhelnek, nem csak jogosultságok illetnek. A Biztosító Egyesület alapszabály (4.1. és 5.1.2. pontok) szerint:
„A tag jogosult és köteles a jelen Alapszabályban meghatározott módon, annak előírásait megtartva, az Egyesület tevékenységében részt venni. (...) A Közgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozik az Intéző Bizottság tagjainak és elnökének, az Ellenőrző Bizottság elnökének és tagjainak, az Egyesület vezérigazgatójának, valamint a Közgyűlés erre irányuló döntése esetén Elnök-vezérigazgatójának megválasztása és visszahívása, az Intéző Bizottság és az Ellenőrző Bizottság két Közgyűlés közötti munkájáról szóló beszámoló elfogadása."
A fentiekre is tekintettel nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy míg egy biztosító részvénytársaságnál a legfőbb kontrollt a tulajdonosi kör adja, addig biztosító egyesületnél a legfőbb döntéshozó szervnek (a tagokból álló közgyűlésnek vagy a tagok által választott küldött gyűlésnek) kell az operatív szerv felett a „tulajdonosi" ellenőrzést gyakorolni, legalább olyan módon, hogy az operatív szervet elszámoltatja, és amennyiben azok munkájával nem elégedett, úgy azt leváltja.
A Felügyelet a Biztosító Egyesületet érintő határozatait folyamatosan közzétette, azonban a tagok passzívak maradtak annak ellenére, hogy a Biztosító Egyesület Alapszabályának 4.4.2. és 5.1.10. pontjai szerint „(A tag) jogosult a Közgyűlésen a biztosító Egyesületet érintő bármely kérdést felvetni, annak tárgyalásában és eldöntésében szavazás útján közreműködni. (...) A Közgyűlés napirendjére fel kell venni azt a kérdést, amelynek tárgyalását a tagok legalább 10 %-a a Közgyűlés időpontját legalább 8 nappal megelőzően az Intéző Bizottságtól írásban kéri. "
Nem arról van szó tehát, hogy a közgyűlésnek folyamatos ellenőrzést kell gyakorolnia az operatív szerv, illetve az elnök-vezérigazgató felett (erre ott az Ellenőrző Bizottság), de a végső kontroll, végső felelősség az övé.
Az egyesületi modell azt jelenti, hogy a veszélyközösség önmagát szervezi meg, a biztosító-biztosított pozíció elválása nem éles (elvi szinten a tagok összessége maga a biztosító), ugyanakkor ebből fakadóan nincs az esetleges nyereséget elvivő külső szervezet vagy tulajdonos (biztosító részvénytársaság).
A Felügyelet nem tartja elfogadhatónak az elmúlt időszakban sokszor hallott tagsági álláspontot, miszerint az egyesületi tagok egyszerű ügyfélnek tartják magukat, úgy tekintenek egyesületükre, mint egy rajtuk kívül álló, független szolgáltatóra. A Biztosító Egyesület biztosítottjai nem egyszerűen ügyfelek, hanem – belépési nyilatkozatot tett, tagdíjat is fizető – egyesületi tagok, így a legfőbb döntéshozó szervként működő, a tagokból összeálló közgyűlés kötelezettsége lett volna az is, hogy a kialakult helyzetben a törvényes működés, illetve annak biztosítása érdekében egyedüli útnak mutatkozó állomány-átruházás sikeréhez szükséges intézkedéseket megtegye. Felhívjuk a figyelmet arra a tényre is, hogy a 2008. június 6-i és július 24-i közgyűléseken a tagság nem szavazta meg a pótdíj befizetés lehetőségének a Biztosító Alapszabályába való visszaemelését.
A Felügyeletnek intézkedései során – az egyesülési jog mint alkotmányos alapjog mellett – nem pusztán a kármentes „ügyfelek," hanem a már károkozással érintett (a már kárt okozó) tagok és a károsultak érdekeit is szem előtt kell tartania. Előbbiek, de a jogszabályban foglaltak alapján is a felügyeleti biztos által irányított egyesületnek a kötelező gépjármű-felelősségbiztosítási állománya átruházását meg kellett próbálnia azelőtt, mielőtt a tevékenységi engedély visszavonására – mint végső eszköz igénybevételére – sor kerül.

6. A Biztosító Egyesület tevékenységi engedélyének visszavonásáról és az ügyfelek átszerződési kötelezettségéről ki és milyen módon értesítette az érintett ügyfeleket, (az ügyfelek kaptak-e egyéni értesítést az átszerződési kötelezettségről)?
Az Egyesület tagjait a 2008. augusztus 7-én postázott, személyre szóló levélben értesítette a felügyeleti biztosok által vezetett Biztosító Egyesület. Ugyanezen tartalommal tájékoztató jelent meg országos napilapokban, valamint minden megye legnagyobb példányszámú megyei lapjában, illetve a Felügyelet honlapján.

7. Miként történik a kártörténeti igazolások megküldése az új biztosítók részére?
A kártörténeti igazolások kiküldésére – tekintettel arra, hogy a szerződők 2008. augusztus 15-ig kockázatban álltak – csak augusztus 15. után kerülhetett sor. Augusztus 16-tól kezdődően a Biztosító Egyesület vagyonelszámolási eljárásának lefolytatását a Hitelintézeti Felszámoló Közhasznú Társaság (1071 Budapest, Damjanich u. 11-15.) végzi, ennek megfelelően az Egyesület már nem a Felügyelet által felügyelt intézmény, így a kártörténeti igazolások előállításának technikai lebonyolítását már nem a kirendelt felügyeleti biztosok végezték. A Hitelintézeti Felszámoló Közhasznú Társaság tájékoztatása alapján az átkötésre került szerződések esetében az ügyfeleknek kiállították – a jogszabály által meghatározott módon – papíron a kártörténeti igazolásokat, így azokat az ügyfelek időben el tudták juttatni az új biztosítókhoz. Ezen felül a kártörténeti adatokat elektronikus úton is eljuttatták a társbiztosítókhoz.

8. A Biztosító Egyesület ügyfelei által okozott károk megtérítését a károsultak kitől remélhetik?
A gépjármű üzemben tartójának kötelező felelősségbiztosításáról szóló 190/2004. (VI.8.) Korm. rendelet (KGFB Rendelet) 14-15. §-ai alapján a Kártalanítási Számlát kezelő MABISZ GKI csak abban az esetben áll helyt a károkozó helyett, ha a károkozó a baleset időpontjában kötelező felelősségbiztosítással nem rendelkezett, ha a károkozó üzembentartó ismeretlen, illetve ha a kárt forgalomba nem helyezett, vagy a forgalomból kivont gépjárművei okozták. Előbbiek alapján a felelősségbiztosítással rendelkező üzembentartó helyett a MABISZ GKI attól függetlenül nem fizet, hogy a felelősségbiztosító helytállásának hiánya miből fakad, azaz hogy a felelősségbiztosító helytállni képtelen, arra nem köteles vagy azt – szerződést szegve – nem akar.
A fentiekre tekintettel a károsult jogos kárigényének azon részére, amelyre az Egyesület vagyonelszámolási eljárása során fedezet nem jut (és az a károkozó egyesületi tagtól sem behajtható), – valószínűsíthetően – nem fog kielégítést nyerni.
A Felügyelet álláspontja szerint a Biztosító Egyesület tagjai esetében is megállapítható a felelősség, ugyanis a biztosító egyesületnél a legfőbb döntéshozó szervnek (a tagokból álló közgyűlésnek vagy a tagok által választott küldött gyűlésnek) kell az operatív szerv felett a „tulajdonosi" ellenőrzést, végső kontrollt gyakorolni legalább olyan módon, hogy az operatív szervet elszámoltatja, és amennyiben azok munkájával nem elégedett, úgy azt leváltja. 
9. Milyen szempontok mérlegelésével döntött úgy a Felügyelet, hogy a Biztosító Egyesület tevékenységi engedélyének visszavonására 2008. augusztus 15-i hatállyal kerüljön sor?
A Felügyeletnek a Biztosító Egyesület tevékenységi engedélyeit visszavonó határozata meghozatalakor, a visszavonás hatályának meghatározásakor a tagok részére az új szerződés megkötéséhez szükséges felkészülési idő mellett mérlegelnie kellett azon körülményt is, hogy olyan potenciális károkozók, akiknek felelősségbiztosítója – a Biztosító Egyesület állományátruházása/tőkebevonása sikertelenségének ismeretében már megállapíthatóan – az esetleg felmerült kártérítési igényeket teljes mértékben nem fogja tudni kielégíteni, minél rövidebb ideig vegyenek részt a gépjárműforgalomban.

10. Az államilag felügyelt és kötelezően igénybe veendő gépjármű felelősségbiztosítási szolgáltatások tekintetében mi a garancia arra, hogy a jövőben nem kerül sor olyan helyzet kialakulására, amelynek következtében egyes károsultak nem számíthatnak káruk megtérítésére sem a kár okozójától, sem annak felelősségbiztosítójától?
A Felügyelet álláspontja szerint a hasonló helyzetek előfordulása lehetősége nagyon alacsony, elméletileg nem kizárható, habár általában az intézmény maga és a Felügyelet a problémákat időben és megfelelően kezelni tudja.
A közelmúltban felmerült egy, a biztosítási szektorban létrehozandó garancia alap kérdése ugyanis a kérdéssel Európai Unió szintjén is foglalkoznak, de ebben a komplex témában a Felügyelet még nem alakította ki végleges álláspontját, azonban szorgalmazza a kérdés körbejárását, megvitatását az érintett hatóságokkal, szervezetekkel és intézményekkel.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Obtv. az ügyben eljáró Pénzügyi Szervezetek Állami felügyelete az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így eljárásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik. 
Az országgyűlési biztosok kialakult gyakorlata szerint (pl. OBH 4934/2005. sz. jelentés) közszolgáltató az a szolgáltató, aki olyan szolgáltatást nyújt, amit az állampolgárok (vagy az állampolgárok meghatározott köre), illetve más személyek meghatározott körülmények fennállása esetén kötelesek igénybe venni, és egyúttal ilyen szerződés megkötésére vonatkozó ajánlattétel esetén a szolgáltatót szerződéskötési kötelezettség is terheli. 
A 190/2004. (VI. 8.) Korm. rendelet 2. §-a szerint valamennyi gépjármű üzemben tartó köteles – a gépjármű hatósági jelzéssel való ellátásának időpontjától a gépjármű forgalomból való kivonásának időpontjáig – felelősségbiztosítási szerződést kötni, illetve a szerződést ezen időszak alatt fenntartani. A kötelező gépjármű felelősségbiztosítási szerződés megkötésére vonatkozó – a biztosító díjszabásának megfelelő – ajánlattételt a kormányrendelet 6. §-a szerint a kötelező gépjármű felelősségbiztosítási tevékenységet folytató biztosító – az egyéb vonatkozó feltételek fennállása esetén – köteles elfogadni.
Minderre tekintettel megállapítottam, hogy a kötelező gépjármű felelősségbiztosítási tevékenységet folytató biztosítók közszolgáltatást nyújtó szervek, amelyek tevékenységének vizsgálatára hatásköröm kiterjed.

2. Az érintett alkotmányos jogok, valamint a kötelező gépjármű felelősségbiztosítás szabályozása és alkotmányos megítélése tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (75/1995. (XI. 21.) AB határozat)
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat).
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A 6/1998. (III. 11.) AB határozatában utalt arra is, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye.
A 43/1991. (VII. 12.) AB határozat – a vonatkozó szabályozás alkotmányossági vizsgálatával összefüggésben – rámutat, hogy a gépjármű üzemben tartásával járó fokozott károkozási veszély miatt, a károsultak életében, egészségében és vagyonában keletkező károk megtérítésére, a kártérítés fedezetére, de a kárfelelős érdekeinek a védelmére is, kötelező szabályozás indokolt. Ennek egyik – Alkotmányt nem sértő – jogi megoldása a felelősség biztosításra vonatkozó szerződéskötési kötelezettség. A szabályozás feltételt és ezáltal korlátot szab a gépjármű közúti forgalomban való részvételének, mert ezt attól teszi függővé, hogy az üzemben tartó rendelkezik-e biztosítási szerződéssel. A tulajdonhoz való jogot azonban ez nem érinti.
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 559. §-a a következőképpen határozza meg a felelősségbiztosítási szerződés fogalmát: felelősségbiztosítási szerződés alapján a biztosított követelheti, hogy a biztosító a szerződésben megállapított mértékben mentesítse őt olyan kár megtérítése alól, amelyért jogszabály szerint felelős. A felelősségbiztosítás különbözik más biztosítási szerződésektől, hiszen ebben az esetben a biztosítási esemény a biztosított jogellenes károkozása, ami gépjármű felelősségbiztosítás esetén a biztosított által üzemben tartott gépjármű általi károkozást jelent.
A 1073/B/2006. AB határozat kiemeli, hogy a biztosító helytállási kötelezettsége a kötelező gépjármű felelősségbiztosítás alapján nem az elszenvedett, hanem az okozott károk megtérítésére vonatkozik.

3. Az ügy érdeme tekintetében
A Felügyelet megkeresésemre adott válaszaiból egyértelműen kitűnik, hogy a Biztosító Egyesület nem rendelkezett olyan viszontbiztosítással, amely a gépjárművel okozott jellemző nagyságrendű károk megtérítésére fedezetet nyújtott volna. Ilyen viszontbiztosítás megkötésére azonban nem is volt kötelezettsége.
A Felügyelet fentiekben kifejtett álláspontja szerint, a panaszokban foglaltakkal szemben nem történt kétszeres díjfizetés az átszerződés időszakában, mivel a díjfizetés csak a kockázatvállalás időszakára jár, az átszerződéssel megszűnik, így a Biztosító Egyesület vagyonelszámolási Biztosító Egyesület, amikor is a Felügyelet felhívta az ügyfelek figyelmét arra, hogy a jelenleg érvényben lévő kielégítési sorrend alapján a biztosítási szolgáltatások előnyt élveznek a meg nem szolgált díjak visszatérítésével szemben, azaz a szolgáltatások teljesítése után megmaradó pénzügyi források arányában lehet csak visszatéríteni a meg nem szolgált díjat. Csekély a valószínűsége ugyanis a kockázatvállalási időszakon túli időszakra vonatkozó díjak visszatérülésének. 
A kialakult helyzetben így a Biztosító Egyesület ügyfelei, bár rendelkeztek érvényes kötelező gépjármű felelősségbiztosítással, az általuk okozott károkat a Ptk. kártérítésre vonatkozó szabályai alapján saját maguk kötelesek megtéríteni, abban sem a biztosító, sem más pénzügyi közreműködésére nem számíthatnak. 
A Felügyelet által rendelkezésemre bocsátott dokumentumok szerint a tagokat a Biztosító Egyesület nevében eljáró felügyeleti biztos levélben tájékoztatta a tevékenységi engedély visszavonásával összefüggő tudnivalókról és annak következményeiről.
A Felügyelet megkeresésemre adott válaszában a Biztosító Egyesület helyzetének alakulásáért a tagokat is felelőssé tette, amikor utalt arra, hogy a legfőbb döntéshozó szervként működő, a tagokból összeálló közgyűlés kötelezettsége lett volna, hogy a kialakult helyzetben a törvényes működés, illetve annak biztosítása érdekében egyedüli útnak mutatkozó állomány-átruházás sikeréhez szükséges intézkedéseket megtegye. A Felügyelet ezen álláspontjának megalapozottsága azonban kérdéses, különösen annak a panasznak az ismeretében, amelyben a hozzám forduló azt sérelmezi, hogy a Biztosító Egyesület szóban forgó közgyűlésére nem kapott meghívót (ezzel egyidejűleg magyarázatra szorulna az is, hogy a Biztosító Egyesület tagjai – százezres nagyságrendben miként tudtak volna részt venni a közgyűlésen). 
A Felügyelet által rendelkezésemre bocsátott határozatok szerint a Biztosító Egyesület tevékenységi engedélyének visszavonására lényegében tőkevesztés, fedezethiány, valamint a biztosítóként való működés tárgyi feltételeinek hiánya miatt vonta vissza. A tevékenységi engedély visszavonását megelőző 5 évben a Felügyelet számos esetben különböző intézkedéseket alkalmazott a Biztosító Egyesülettel szemben:
– a Biztosító Egyesület első számú vezetőjének bírságolása a Biztosító Egyesületnél feltárt hiányosságokra tekintettel (II-209/B/2003. sz. határozat);
– a Biztosító Egyesületnél kialakult szükséghelyzet megállapítása mellett pénzügyi helyreállítási terv benyújtására, a jogszabályi előírásoknak megfelelő működést, terjesztési körülményeket maradéktalanul lehetővé tevő folyamatos nyilvántartási, adatfeldolgozási és adatszolgáltatási rendszert kialakítására, a kötelező gépjármű felelősségbiztosítási tevékenységéhez kapcsolódóan a szerződések megszűnésével összefüggő értesítési kötelezettsége, illetve bonus-malus besorolási kötelezettsége teljesítésére kötelezés (J-II/536/2005. sz. határozat);
– a J-II/536/2005. sz. határozatra tekintettel benyújtott eredmény, mérleg és tőkefeltöltési (pénzügyi helyreállítási terv) meg nem felelésének megállapítása, a jogszabályi előírásoknak megfelelő pénzügyi helyreállítási terv benyújtására kötelezés (J-II/699/2005. sz. határozat);
– a megnövekedett kötelező gépjármű felelősségbiztosítás állomány nyilvántartásához és kezeléséhez szükséges tárgyi, technikai és személyi feltételek folyamatos biztosítására intézkedési terv készítésére kötelezés (J-II/700/2005. sz. határozat).
– a számvitelre vonatkozó jogszabályi rendelkezések maradéktalan betartására (J-II/746/2005. sz. határozat);
– a jogszabályokban foglalt kötelezettségek teljesítését biztosító nyilvántartási, adatfeldolgozási és adatszolgáltatási rendszer működtetésére, a tájékoztatási kötelezettségek teljesítésére kötelezés (J-II/20/2006. sz. határozat);
– a kötelező gépjármű felelősségbiztosítási tevékenység művelésére vonatkozó engedély 2006. június 2-ától 2006. szeptember 30-ig terjedő időszakra elrendelt részleges felfüggesztése mellett a kötelező gépjármű felelősségbiztosítási szerződésekhez kapcsolódó tájékoztatási, megtérítési (kárrendezési) kötelezettségek teljesítését, illetve a jogszabály és a Felügyelet által előírt adatszolgáltatási kötelezettségek valós adattartalmú teljesítését lehetővé tevő nyilvántartási, adatfeldolgozási és adatszolgáltatási rendszer kiépítésére és működtetésére, továbbá a bonus-malus besorolásra, valamint a kártörténeti igazolások kiadásának módjára vonatkozó előírásoknak való eleget tevésre kötelezés J-II/97/2006. sz. határozat);
– a kötelező gépjármű felelősségbiztosítási tevékenységi engedély korlátozásának 2006. november 30-ig (azaz a tevékenységi engedély felfüggesztésének a jogszabály által lehetővé tett 6 hónapos maximális időtartamáig) történő fenntartása mellett ismételt kötelezés a kötelező gépjármű felelősségbiztosítási szerződésekhez kapcsolódó tájékoztatási, megtérítési (kárrendezési) kötelezettségek teljesítését, illetve a jogszabály és a Felügyelet által előírt adatszolgáltatási kötelezettségek valós adattartalmú teljesítését lehetővé tevő nyilvántartási, adatfeldolgozási és adatszolgáltatási rendszer kiépítésére és működtetésére, továbbá a bonus-malus besorolásra vonatkozó előírásoknak való eleget tevésre kötelezés (J-II/210/2006. sz. határozat);
– felügyeleti biztos 2006. november 30-ával történő kirendelése mellett a Biztosító meglévő kötelező gépjármű felelősségbiztosítás állományának kezelése kapcsán a tájékoztatási kötelezettségek, illetve valós adattartalmú adatszolgáltatási kötelezettségeknek való megfelelést biztosító nyilvántartási, adatfeldolgozási és adatszolgáltatási rendszer működtetésére való ismételt kötelezés, továbbá a kötelező gépjármű felelősségbiztosítás termék díjkalkulációjának kiegészítésére kötelezés (J-II/227/2006. sz. határozat). 
– a felügyeleti biztos visszahívása mellett havi adatszolgáltatás teljesítésére, valamint a Felügyeletre 2007. április 18-án benyújtott intézkedési terv végrehajtására kötelezés (J-II/29/2007. sz. határozat);
– a Biztosító Egyesület bírságolása arra tekintettel, hogy a Felügyelet által megküldött panaszbejelentésekre a Biztosító többször nem tett észrevételt a jogszabály által előírt 30 napos határidőn belül (J-II-B/601/2007. sz. határozat);
– a Biztosító Egyesület biztosítástechnikai tartalékainak a szükséges mértékig történő feltöltése érdekében megfelelő ütemezést tartalmazó pénzügyi terv benyújtására kötelezés (J-II-607/2007. sz. határozat);
– a Biztosító Egyesület kötelező gépjármű felelősségbiztosítás terméke terjesztésének 2008. április 8-a napjától visszavonásig való felfüggesztése, valamint a tartalékhiányos kötelező gépjármű-felelősségbiztosítási állománya átruházásának történő előkészítésére, továbbá a társbiztosítók megtérítési követelései tekintetében a jogszabályi előírásokkal összhangban a biztosítástechnikai (függőkár) tartalékok megképzésére, valamint közgyűlés összehívására történő kötelezése, mindemellett a Biztosító Egyesület első számú vezetője és vezető biztosításmatematikusa felmentésének kezdeményezése ( J-II-30/2008. sz. határozat);
– a Biztosító Egyesületez 2008. április 11-től 180 napra felügyeleti biztos kirendelése (J-II-50/2008. sz. határozat),
– a Biztosító Egyesület olyan szabályozási és – az Ellenőrző Bizottság tényleges irányítása alatt álló – belső ellenőrzési rendszer kialakítására és működtetésére kötelezés, amely lehetővé teszi a Biztosító Egyesület belső szabályzatoknak megfelelő működése vizsgálatát, valamint a művelt biztosítási tevékenységeknek a törvényesség, a biztonság, az áttekinthetőség és a célszerűség szempontjából történő ellenőrzését, a számviteli jogszabályokban a bizonylati elvre és bizonylati fegyelemre vonatkozó rendelkezések maradéktalan érvényesülését (J-II-66/2008. sz. határozat)
A Felügyelet bár folyamatosan nyomon követte a Biztosító Egyesület tevékenységét, a feltárt jogsértések szankciójaként a 2003 és 2008 között eltelt 5 év alatt a Biztosító Egyesülettel szemben 3 alkalommal (2003 augusztusában, 2005 januárjában, és 2007 novemberében) összesen 3,3 millió forint, első számú vezetőjével szemben egy alkalommal (2003 augusztusában) 500 ezer forint bírságot szabott ki.
A Felügyelet a Biztosító Egyesület tevékenységi engedélyét 2008 áprilisát megelőzően egy alkalommal (2006. június 2. és 2006. november 30. közötti időszakra) függesztette fel. Felügyeleti biztos szintén egy alkalommal (2006. november 30. és 2007. április 20 között) volt a biztosító egyesülethez kirendelve. 
A Felügyelet a Biztosító Egyesület közgyűlésének összehívását csak egy alkalommal (2008 áprilisában) felügyeleti biztos kirendelésével, az első számú vezető és a vezető biztosításmatematikus felmentésével egyidejűleg kezdeményezte. 
Nem tisztem azt megítélni, hogy azon intézkedések, amelyeket a Felügyelet a szóban forgó ügyben megtett, azok szakmai szempontból megfelelőek, illetve elégségesek voltak-e. Objektíve megállapítható azonban az események tükrében, hogy a Felügyelet ezen intézkedései nem voltak elégségesek azon helyzet elkerüléséhez, amely a tevékenységi engedély visszavonásához vezetett. Mindezzel összefüggésben azonban rá kell az állam felelősségének néhány aspektusára.
Az állam, jogalkotási eszközeivel előírja, kötelezővé teszi a gépjárművek üzemben tartói számára, hogy a gépjármű üzemeltetése során okozott károk fedezésére az erre szakosodott biztosító intézetekkel felelősségbiztosítási szerződést kössenek. E felelősségbiztosítási szerződés megkötése a szerződő fél – potenciális károkozó – számára díjfizetési kötelezettséget keletkeztet, ugyanakkor a biztosító helytállási kötelezettséget vállal az okozott károkért, e károk összegét a károsultnak a károkozó helyett megfizeti. A felelősségbiztosítás kötelezővé tétele ekként nem csak a kárért felelős személy érdekei védelmében történt, hanem a károsultak életében, egészségében és vagyonában keletkező károk megtérítése, a kártérítés fedezetének biztosítása végett is. Az állam e szempontokat mérlegelve tette kötelezővé a gépjármű felelősségbiztosítási szerződés megkötését. 
Tekintettel arra, hogy a biztosítási piac számos kockázatot rejt magában, e piac és a piaci szereplők működését az állam részletesen szabályozza és e szabályozás érvényesülése, betartása érdekében egy felügyeleti intézményt, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletét is létrehozta. A biztosítási piac szabályozása és felügyelete azonban nem pusztán önmagáért történik, hanem sokkal inkább a piaci szereplők, vagyis végső soron az ügyfelek érdekeinek, „biztonságának” védelme okán.
Különös jelentősége van a piacszabályozásnak és a piaci szereplők állami felügyeletének az olyan szolgáltatások esetében, amelyek igénybe vételét az állam bizonyos tevékenységet folytatók – így a gépjármű üzemben tartók – tekintetében kötelezővé teszi. Az ilyen esetekben az állam kötelezettsége álláspontom szerint, hogy az általa igénybe venni rendelt szolgáltatást az érintettek ténylegesen igénybe tudják venni és azzal összefüggésben, a szolgáltató hibájából őket kár ne érje.
Amint arra az Alkotmánybíróság határozatai alapján a fentiekben már utaltam, a jogállam alapvető eleme a jogbiztonság, amely feltételezi, illetve megköveteli az egyes jogintézmények – így a gépjármű felelősségbiztosítás rendszere és egyes elemei – működésének kiszámíthatóságát. Különösen is érvényesül ez a követelmény a kötelezően igénybe veendő közszolgáltatások esetében. A jogbiztonság sérül ugyanis akkor, ha az állam – bármilyen okból – nem tudja az általa előírt szolgáltatások igénybe vételét garantálni.
A szóban forgó ügyben az állam, illetve a képviseletében eljáró Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete nem tudta garantálni, hogy a csődhelyzetbe került MÁV Általános Biztosító Egyesület ügyfelei számára a biztosítási szolgáltatást – a károkozás esetén a pénzügyi helytállást – teljesítse. Álláspontom szerint nem csak a Biztosító Egyesület idézett elő a jogbiztonság sérelmét okozó helyzetet azzal, hogy a szerződéses kötelezettségeinek nem tett eleget, hanem az állam, és a nevében eljáró PSZÁF is, amely nem akadályozta meg e helyzet kialakulását. 
A visszásság bekövetkezése tekintetében álláspontom szerint irreleváns, hogy a Biztosító Egyesület csődhelyzetéért ténylegesen ki a felelős. Ha van felelős, akkor az ő személyét és felelősségét a megfelelő hatáskörrel rendelkező hatóságok fogják megállapítani. Alapjogi szempontból probléma lényegét abban látom, hogy a vonatkozó szabályozás és/vagy a piac felügyeletéért felelős állami intézmény (PSZÁF) nem tudta időben felmérni és megakadályozni a százezres nagyságrendű aktív és az állam által jogszabályban előírt kötelezettség alapján létesített szerződésállománnyal rendelkező piaci szereplő csődjét, amelynek következtében annak nagy számú ügyfele kénytelen a biztosítási díjfizetés ellenére az általa okozott kárért helytállni, illetve számos károsult nem, vagy csak nagy nehézségek árán tudja a kárát a károkozóval szemben érvényesíteni.

Intézkedéseim
A jogbiztonság sérelmét okozó visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem a PSZÁF felügyeleti tanácsa elnökénél, illetve az Obtv. 25. §-a alapján javaslom a pénzügyminiszternek, hogy 
– közösen tekintsék át a hatályos szabályozás hiányosságait, amelyek a hatékony felügyeleti fellépés akadályai lehetnek;
– vizsgálják meg annak lehetőségét, hogy egy garancia alap létrehozása, illetve a viszontbiztosítási követelmények előírása, vagy más lehetséges eszközök alkalmazása miként tudná a hasonló helyezet bekövetkezésének következményeit érdemben tompítani;
– az állami intézkedések feltárt hiányosságaira figyelemmel vizsgálják meg azon lehetőségeket, hogy az állam miként tudna – a biztosító egyesület helyett – a károsultak felé helytállni.

Budapest, 2009. március 27.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.