Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3834/2008. számú ügyben

Előadók: dr. Bene Beáta
dr. Rajzinger Ágnes
Az eljárás megindulása
Az energiatámogatási rendszer változásával a kormány – 2007. január 1-jével – a támogatást a Magyar Államkincstár regionális szerveinek hatáskörébe utalta, mely szervek közigazgatási eljárás keretében, szociális alapon állapítják meg a támogatást. Hivatalomhoz a Magyar Államkincstár energiatámogatási eljárásának sérelmezése miatt az elmúlt időszakban számos – 2008-ban mintegy 20 db – panasz került benyújtásra.
A panaszokban megjelölt sérelmekkel, valamint az energiatámogatási eljárással összefüggésben felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményéhez, valamint a tisztességes eljáráshoz fűződő alapvető jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján az energiatámogatás tárgykörében hivatalból, átfogó vizsgálatot indítottam.
A vizsgálat keretében munkatársaim bejelentett helyszíni ellenőrzést tartottak 2008. március 11-én a Magyar Államkincstár Észak-alföldi Regionális Igazgatóságán, április 21-én pedig a Dél-dunántúli Regionális Igazgatóságán, ahol személyesen tájékozódtak az energiatámogatási eljáráshoz kapcsolódó kincstári hatósági gyakorlatról. A vizsgálatom során feltárt körülmények és az országos szintű gyakorlat megismerése érdekében a Magyar Államkincstár elnökéhez fordultam. Továbbá előre be nem jelentett helyszíni vizsgálat keretében a kincstár regionális igazgatóságainak illetékességi területén működő két közszolgáltatót, a Tigáz Zrt-t és az E-On Zrt-t is felkerestem.

Érintett alkotmányos jog
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”[Alkotmány 2. § (1) bekezdés]

Alkalmazott jogszabályok
A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoc. tv.)
A lakossági vezetékes gázfogyasztás és távhőfelhasználás szociális támogatásáról szóló 289/2007. (X. 31.) Korm. rendelet

Megállapításaim
1./ A helyszíni vizsgálatok tapasztalatai
a./ Magyar Államkincstár Észak-alföldi Regionális Igazgatóságának Kirendeltsége (Debrecen)
A vizsgálat alapjául szolgáló szempontok mindkét helyszínen azonosak voltak: a hatóság személyi illetve tárgyi feltételei, a hatósági eljárás, valamint az ellenőrzési mechanizmus.
A tárgyi feltételekkel összefüggésben megállapítottuk, hogy a kirendeltség jelenleg több helyszínen, a város három különböző pontján helyezkedik el, azonban a Hatvan utcai irodaház teljes épületének használatba vételével még ebben az évben egy helyre költözik. Ezzel jelentősen könnyebbé válik az ügyfelek számára is az ügyintézés, valamint a kincstár működéséhez szükséges tárgyi feltételek is jelentősen javulnak.
A vizsgálat során a kincstár vezetői rámutattak arra, hogy a működés műszaki-technikai feltételei nem megfelelőek, a különböző épületek között összehangolatlan az informatikai rendszer, valamint a meglévő tíz telefonvonalat nem elegendő, hiszen – ahogyan a panaszokban is – az ügyfelek számára a hatóság nehezen elérhető, ezért a telefonos hálózat fejlesztését tervezik.
A személyi feltételek tekintetében ismertették, hogy a kincstár valamennyi érdemi alkalmazottja (153 fő felsőfokú, illetve középfokú iskolai végzettségű ügyintézője) közreműködik a támogatási kérelmek elbírálásban.
Az energiatámogatási kérelmek „dömpingje” miatt (novembertől a következő év márciusáig terjedő időszakban) a feladat ellátására a hatóság a munkatársaival külön megállapodást kötött. Ennek értelmében a munkáltató és a köztisztviselő megállapodtak abban, Korm. rendelet végrehajtására kiadott Ügyviteli előírásban foglalt feladatokat a köztisztviselő munkaköri feladatain túl végzi. Az elvégzett munkáért járó díjazás a feldolgozott ügyiratszám alapján történik, azzal a kitétellel, hogy az adatrögzítés, illetve a tételes felülvizsgálatot követően feltárt hibás tételek vonatkozásában díjazás nem jár.
A köztisztviselők a többletfeladatot munkaidejük megkezdése előtt, szabadságuk ideje alatt, illetve munkaidő után, este végezték. Április 1-jével az energiatámogatási kérelmek feldolgozása a Családtámogatási Iroda dolgozóinak feladatkörébe került.
Az energiafelhasználási-támogatási eljárás során a támogatási kérelmeket az ügyfelek a kirendeltségen személyesen is benyújthatják. A személyes ügyintézésre jelenleg az irodaház második emeletén található pultnál van lehetőség, ahol két ügyintéző látja el e feladatokat. Az ügyfélszolgálaton dolgozók munkáját számítógép és telefon segíti. A kérelmek dömpingszerű érkezésének idejére plusz létszámot biztosítanak, valamint további irodákat nyitnak meg az ügyfélfogadás számára. 
A kérelmek beérkezését és a szignálást követően az ügyintézők által felvitt adatok alapján az informatikai rendszer a kérelmet automatikusan elbírálja. A hiánypótlási kérelmek, valamint támogatást megállapító határozatok a budapesti irodából kerülnek kipostázásra, a módosító, valamint az elutasító határozatok a helyi kirendeltségről. A határozatokat elektronikus úton minden hétfőn megküldik a szolgáltatóknak. A szolgáltató elvégzi a megkapott adatok „ütköztetését”. Amennyiben eltérést talál a saját adatbázisában szereplő adatokkal, azt jelzi a kincstár felé. Az eltérés tisztázásáig a határozatokat visszatartják.
A rendelkezésre bocsátott statisztikai adatok szerint az idei évben a helyszíni vizsgálat időpontjáig 113.862 darab kérelem érkezett a Magyar Államkincstár Hajdú-Bihar megyei kirendeltségéhez, melyből 108.503 darabot adtak át a szolgáltatónak adategyeztetésre. A szolgáltatók által elvégzett „adatütköztetés” során 44 ügyet kellett visszatartani, mely eltérés nem feltétlenül a rossz adatfelvitel miatt történt, több esetben maga a kérelmező adott meg hibás adatokat.
A kirendeltségen az ellenőrzéssel kapcsolatosan is tájékozódtak munkatársaim. A támogatás jogszerű igénybevételének ellenőrzésével összefüggő feladatokat az Igazgatóság a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 87. § - 94. § rendelkezéseinek megtartásával, valamint az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal bevonásával látja el. Az ellenőrzést 3-4 főből álló kvalifikált köztisztviselői csoport végzi, mely munkáját eddig három ütemben valósította meg. Az elmúlt év augusztusáig történt meg az első ellenőrzési szakasz, mely során 1000 ügyet vizsgáltak. A második szakaszban 8700 ügyet sikerült átvizsgálni, míg a harmadik ütemben 1400-at. 
Jelentős részben az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal által megjelölt fogyasztókat ellenőrizték, kisebb hányadban végeztek vizsgálatot lakossági bejelentés alapján. Az APEH által preferált kiválasztási szempontok a következők voltak: a kérelmezőnek feltűnően sok fogyasztása volt, nem volt bevallott jövedelme, frekventált helyen fekszik a lakóingatlan. Az ellenőrzés elsősorban adategyeztetésre irányult, elenyésző hányadban került sor helyszíni ellenőrzésre. Amennyiben az ügyfél az ellenőrzés során együttműködési kötelezettségét megszegte, a hatóság eljárási bírságot szab ki, melynek összege 5.000 Ft-tól 100.000Ft.-ig terjedhet. 2008. március 7-ig az adategyeztetési felhívásra nem reagálók száma – a három ellenőrzési szakaszban – átlagosan 150 fő volt.
Az ellenőrzés lefolytatása után, amennyiben azt állapítják meg, hogy a fogyasztó a támogatást jogosulatlanul vette igénybe, az Igazgatóság a támogatást határozatban megszünteti, és a fogyasztót a támogatási összeg visszafizetésére kötelezi. A társasházak ellenőrzése az előző évben elmaradt, a tervek szerint az Igazgatóság az ellenőrzés következő szakaszában fogja azt elvégezni, hozzávetőleg a társasházak 10 %-át érintően.
(A társasházak ellenőrzésére vonatkozó megállapításaimat az OBH 4669/2008. számú jelentésemben foglaltam össze.)

b./ Magyar Államkincstár Dél-dunántúli Regionális Igazgatósága (Pécs)
A személyi feltételekkel kapcsolatban tájékoztattak a jelenlegi létszámukról, valamint az igazgató arról, hogy e helyütt a feladat elvégzése érdekében a munkatársakkal külön megállapodást kötöttek.
A tárgyi feltételek sorában az igazgató kiemelte az energiatámogatási eljárásban használt informatikai rendszert, amely a kincstár által kialakított saját rendszerként az elmúlt időszakban megfelelőnek bizonyult, a munkát nagymértékben megkönnyíti, mert országos adatbázissal rendelkezik.
Az ügyfelek részéről itt is gyakori panasz volt, hogy a kincstár telefonon nem elérhető, ezzel az ügyintézés nagymértékben nehezebbé válik, hiszen személyesen kell megjelenniük az ügyfélszolgálaton.
A Regionális Igazgatóság már tervbe vette a tárgyi feltételek korszerűbbé tételét, a meglévő irodák rekonstrukcióját, az ügyfélszolgálati iroda akadálymentesítését, illetve a telefonos hálózat bővítését.
Az energiafelhasználási támogatási eljárással kapcsolatosban rögzíthető, hogy a statisztikai adatok szerint az idei évben (áprilisig) 67.114 db energiatámogatás iránti kérelem érkezett a hatósághoz, amelyből 65.792 igénylő támogatásban részesült, 1238 ügyet elutasítottak.
Az energiatámogatási ügyek hatékony feldolgozása a kincstár és a szolgáltatók közötti konstruktív együttműködést feltételez, mely a 2007-es évben megfelelően működött. Idén azonban a kincstár eljárását a tetemes ügyteher mellett nehezítette, hogy a szolgáltatók egy része tájékoztatás-adási kötelezettségének nem, illetve nem megfelelő időn belül tett eleget. Külön kiemelendő, hogy az E.ON Energiakereskedő Kft-vel való kapcsolatot rossznak minősítették. Ez esetben az együttműködés hiánya nemcsak az egyedi ügyek, hanem az energiatámogatást igénylők szélesebb körének ügyeire is negatív hatást gyakorolt, így különösen a társasházi igények feldolgozására, valamint a szolgáltatói adat-párok frissítésének elmaradására. A jogalap nélkül igénybe vett támogatások összegének elektronikus úton való közlése szintén a szolgáltató feladata. Az együttműködés hiányosságai az eljárások elhúzódásához vezetnek.
A támogatás jogszerű igénybevételének ellenőrzésével összefüggő feladatokat az Igazgatóság az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal bevonásával látta el. 
A két szerv között az együttműködés megfelelő, az APEH szakemberei az eljárásban előforduló szakmai kérdésekben – egyedi ügyekben, illetve előadás tartásával is – segítséget nyújtottak a kincstár dolgozóinak. Az ellenőrzést 30 főből álló köztisztviselői csoport végzi, mely munkáját eddig három ütemben valósította meg. Az elmúlt év augusztusától decemberig 19.627 db volt a Régióhoz ellenőrzésre leadott ügyek száma. Ebből automatikusan megszüntető határozatok száma 1.670 volt, visszafizetésre kötelező határozatot 238 esetben hoztak. Az ellenőrzés során a Magyar Államkincstár Központja által preferált kiválasztási szempontok a következők voltak: a kérelmezőnek feltűnően sok fogyasztása volt, nem volt bevallott jövedelme, frekventált helyen fekszik a lakóingatlan. Az ellenőrzés elsősorban írásbeli volt és adategyeztetésre irányult. 

2./ A Magyar Államkincstár Elnökének álláspontja
Az elnök válaszában rámutatott arra, hogy a közigazgatási hatáskört a kincstár 2007 januárjától látja el, az újonnan bevezetett támogatási rendszer hatáskör telepítésével a kormány a szervet korábbi tevékenységeihez képest új feladatok elé állította. Tájékoztatása szerint 2007-ben 2,2 millió, 2008-ban 1,8 millió esetben indult közigazgatási eljárás az ügyfelek kérelme alapján a támogatás megállapítása érdekében, amelyből csupán 1-2 % került elutasításra. E határozatok ellen benyújtott fellebbezéseket a másodfokú szerv elbírálta, s mintegy 10 ügyben indítottak a felek bírósági eljárást.
A kérelmek a hatósághoz dömpingszerűen, azonos időpontban érkeznek. E jelentős mennyiségű ügynek egy időpontban való feldolgozása és ezzel összefüggésben az ügyintézési határidők betartása kezdetekben nehézségekbe ütközött. A probléma kezelése érdekében a MÁK intézkedéseket vezetett be.
A hatóság telefonon való nehéz elérhetőségével összefüggésben jelezte, hogy a telefonos ügyfélszolgálat korszerűsítése folyamatban van és még idén 2008-ban Call Center létrehozását tervezik.
Kifejtette, hogy a kincstár és az egyes közszolgáltatók – a Szociális és Munkaügyi Minisztérium közreműködésével létrejött háromoldalú megállapodások alapján – együttműködnek, a kezdeti nehézségek (pl. korrekciók kezelése, kommunikációs problémák) fokozatosan megszűntek. Ebben jelentős szerepe van a közvetlen egyeztetéseknek, a szervek részéről történő kapcsolattartók kijelölésének. A problémák fő okát a hatóság elnöke a szolgáltatók informatikai rendszerének eltérő fejlettségében látja.
Az ellenőrzés lefolytatására olyan ügyekben került sor, amely esetekben a kérelemből megállapíthatóan jogszabállyal összhangban nem álló, vitatható esetnek minősültek, illetve a kincstár vagy egyéb szervek által tárolt adatok alapján a kérelmek ellenőrzésének a szükségessége merült fel. Hatósági ellenőrzés keretében 197.500 esetben indított a hatóság hivatalból eljárást, ennek eredményeként megállapították, hogy a támogatások igénylése és megállapítása 75%-ban volt jogszerű, a maradék részben megállapítható volt a jogalap nélküli igénybevétel. Az ellenőrzés alá vont ügyfelek mintegy ötöde felhívás ellenére nem működött együtt a kincstárral. Ezekben az esetekben 10.000 esetben szabott ki a hatóság eljárási bírságot, 5 ezertől 50.000 ezer Ft-ig terjedő összegben. 
Az ügyfelekkel való adategyeztetésre elsősorban írásban került sor, a helyszíni ellenőrzések az 1%-ot sem érték el. Az ellenőrzések során az APEH-hel való együttműködést a központi hivatal elnöke országos szinten megfelelőnek tartotta, azonban rámutatott arra is, hogy az ellenőrzés során az adóhatóság adatain túlmenően szükséges az ügyfél közreműködése is, mert az adóhatóság adatai nem alkalmasak a konkrét támogatás során benyújtott jövedelmi adatok ellenőrzésére.
Az elnök álláspontja szerint energiatámogatás feltételeként megállapított jövedelemszámítás szabályainak meghatározása nem bonyolult. A 2007. évben hatályos szabályozás tapasztatai alapján 2008-ban sor került annak részletesebb szabályozására. Véleménye szerint figyelemmel kell lenni arra, hogy a számítási mód az adó megállapításának szabályaihoz teljes mértékben nem igazodhat egy rászorultsági alapon juttatható szociális támogatás esetén. Mindkét kormányrendelet esetében a kérelem benyújtását megelőző időszak jövedelmeit kellett figyelembe venni az igényléskor. Rendszeres havi jövedelmek esetében a 2006 évi szabályok szerint a megelőző háromhavi, a Korm. r szerint pedig a megelőző egyhavi összegeket kellett megadni – természetesen a jogszabály szerint elismert költségekkel és fizetési kötelezettséggel csökkentett – nettó összegben. A nem rendszeres jövedelemszámítás szabályai is azonosak voltak – tekintettel arra, hogy átlagos jövedelmet kellett figyelembe venni, ezek esetében a kérelem benyújtását megelőző egy évben szerzett jövedelem egy hónapra eső arányos részét kellett beszámítani.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. A vizsgálattal érintett Magyar Államkincstár az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. 

II. A 2008-ban hatáskörhiányában elutasított beadványok összefoglalása
A panaszokban jellemzően az energiatámogatás megállapításával kapcsolatos eljárás elhúzódását, a jövedelem megállapításánál figyelembe veendő nem rendszeres jövedelmek (pl. étkezési utalvány, közlekedési támogatás) beszámítandóságát, a támogatás igénybevételének alapjául szolgáló lakás megválasztási lehetőségének hiányát, az igénybevett támogatás ellenőrzésével összefüggő eljárást, a már megállapított támogatási kérelem év közbeni módosításának tilalmát sérelmezték, továbbá panasz érkezett a hatóság által alkotott határozat tartalmi és formai hiányosságaival kapcsolatosan is. 
A fenti beadványokban megfogalmazott panaszok ügyében hatásköröm hiányát állapítottam meg. A panaszok egy része tárgyául az államkincstár eljárásának sérelmét jelölte meg, azonban elsősorban a Szoc. tv-ben és a Korm. rendeletben megállapított szabályok ismeretének hiányából, vagy azokban foglalt szabályok kifogásolásából állt, amely esetekben a hatóság eljárásának helyességét állapítottam meg. Több olyan panaszt utasítottam el, amelyben az ügyfél a jogerős határozat ellen bírósági keresettel élt, továbbá az adatvédelmi biztos eljárását kezdeményeztem az adategyeztetési eljárást sérelmező panaszos esetében. Mindezen túl, néhány esetben pedig tájékoztatást nyújtottam a hozzám forduló panaszosoknak.

III. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
A vizsgálattal kapcsolatos alapjogi dilemmák feltárásához elengedhetetlen, hogy kitekintsünk a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményére és az ebből következő, tisztességes eljáráshoz való jog alkotmánybírósági értelmezésére.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog.(315/E/2003. AB határozat) A tisztességes eljáráshoz való jog a gyakorlatban elsősorban a közigazgatási hatóságok eljárása során nyer értelmet, ahogyan jelen esetben a kincstár és az energiatámogatást igénylők közötti relációban értelmezhető. A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. A kérelmező kénytelen tehát - beadványa jogszerű elbírálása érdekében – a hatósághoz fordulni. 
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. A határozatban rögzített megállapításokat utóbb több határozat is megerősítette. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat)

IV. Vizsgálati eljárásom megállapításai
A Magyar Államkincstár a lakosság energiafelhasználásának szociális támogatásáról szóló 231/2006. (XI. 22.) Korm. rendeletben kapott felhatalmazást az energiafelhasználás támogatási kérelmek elbírálására. Vizsgálatom során figyelemmel voltam arra, hogy a közigazgatási hatáskört a kincstár 2007 januárjától látja el, amely feladat ellátása a szerv számára korábbi tevékenységeihez képest újszerű gondolkodásmódot és jelentős többletfeladatokat jelentett.
A vizsgálat során feltártam, hogy a hatóság e feladatainak ellátása érdekében a jogszabály megalkotását követően 2006-ban megkezdte a felkészülést, elkészült a belső eljárási rendet meghatározó utasítás, illetve az informatikai fejlesztés, valamint a köztisztviselők felkészítése is. Az államkincstár képes volt a beérkezett kérelmek fogadására és azok elbírálására. A kezdeti nehézségek pl. eljárások elhúzódása, a hatóság telefonos leterheltsége érdekében a szükséges intézkedéseket megtette, javította kapcsolatát az érintett közszolgáltatókkal.
Eljárásom kiterjedt a jövedelemszámítás fogalmának meghatározásával kapcsolatos kifogásokra. A jövedelem fogalmát a Korm. rendelet határozza meg, részben visszautalva a személyi jövedelemadóról szóló törvényben már megállapított fogalomra, részben attól eltérően, tekintettel arra, hogy a támogatás szociális rászorultság esetén állapítható meg. A Korm. r-ben kettő helyen is szerepel a fogalom meghatározás, egyszer a jogszabály szövegében, majd pedig a jogszabály szerves részét képező 1. sz. mellékletben az ügyfelek számára az igénylőlap kitöltésének megkönnyítése céljából készített tájékoztatóban. 
Az Alkotmánybíróság 548/B/2002. számú határozatában kimondta, hogy a jogforrási hierarchia tiszteletben tartásának követelményéből sem fakad olyan alkotmányos szempontból védhető igény, hogy valamely törvény fogalmi meghatározását nem annak végrehajtásáról rendelkező alacsonyabb szintű jogszabály alkotója eltérő (vagy hasonló) tárgykör szabályozása során átvegye illetve annak alkalmazásáról rendelkezzen. A jogszabályszerkesztés során az értelmező rendelkezések célja éppen az, hogy az adott szabályozási körre nézve a jogszabály alkalmazása szempontjából legfontosabb fogalmakat meghatározza.
Álláspontom szerint figyelemmel az AB határozatban megfogalmazottakra a jövedelem számítása során figyelembe veendő jövedelmek meghatározása egyértelmű, e tárgykör alapvető jogokkal összefüggésben visszásságot nem okoz.
A vizsgálatom során feltárt eljárási problémák kezelésére – tekintettel az időközi hatósági fellépésre – külön intézkedést nem kezdeményezek, ugyanakkor az energiatámogatással kapcsolatos eljárást utóvizsgálat keretében ellenőrizni fogom.

Budapest, 2008. december 16.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok

A lakossági vezetékes gázfogyasztás és távhőfelhasználás szociális támogatásáról szóló 289/2007. (X. 31.) Korm. rendelet
1. § E rendelet alkalmazásában
b) jövedelem: az elismert költségekkel és a befizetési kötelezettséggel csökkentett
ba) a személyi jövedelemadóról szóló törvény szerint meghatározott, belföldről vagy külföldről származó - megszerzett - vagyoni érték (bevétel), ideértve a jövedelemként figyelembe nem vett bevételt és az adómentes jövedelmet is,
bb) az a bevétel, amely után az egyszerűsített vállalkozói adóról, illetve az egyszerűsített közteherviselési hozzájárulásról szóló törvény szerint adót, illetve hozzájárulást kell fizetni.
Elismert költségnek minősül a személyi jövedelemadóról szóló törvényben elismert költség, valamint a fizetett tartásdíj. Ha a magánszemély az egyszerűsített vállalkozói adó vagy egyszerűsített közteherviselési hozzájárulás alapjául szolgáló bevételt szerez, a bevétel csökkenthető a személyi jövedelemadóról szóló törvény szerint elismert költségnek minősülő igazolt kiadásokkal, ennek hiányában a bevétel 40%-ával. Ha a mezőgazdasági őstermelő adóévi őstermelésből származó bevétele nem több a kistermelés értékhatáránál (illetve ha részére támogatást folyósítottak, annak a folyósított támogatással növelt összegénél), akkor a bevétel csökkenthető az igazolt költségekkel, továbbá a bevétel 40%-ának megfelelő összeggel, vagy a bevétel 85%-ának, illetőleg állattenyésztés esetén 94%-ának megfelelő összeggel.
Befizetési kötelezettségnek minősül a személyi jövedelemadó, az egyszerűsített vállalkozási adó, a magánszemélyt terhelő egyszerűsített közteherviselési hozzájárulás, egészségbiztosítási hozzájárulás és járulék, egészségügyi szolgáltatási járulék, nyugdíjjárulék, nyugdíjbiztosítási járulék, magán-nyugdíjpénztári tagdíj és munkavállalói járulék.
Nem minősül jövedelemnek
1. a temetési segély, az alkalmanként adott átmeneti segély, a lakásfenntartási támogatás, az adósságcsökkentési támogatás,
2. a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás, a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 20/A. §-a szerinti pénzbeli támogatás, a Gyvt. 20/B. §-ának (4)-(5) bekezdése szerinti pótlék, a nevelőszülők számára fizetett nevelési díj és külön ellátmány,
3. az anyasági támogatás,
4. a tizenharmadik havi nyugdíj,
5. a személyes gondoskodásért fizetendő személyi térítési díj megállapítása kivételével a súlyos mozgáskorlátozott személyek pénzbeli közlekedési kedvezményei, a vakok személyi járadéka és a fogyatékossági támogatás,
6. a fogadó szervezet által az önkéntesnek külön törvény alapján biztosított juttatás,
7. annak az alkalmi munkavállalói könyvvel történő foglalkoztatásnak a havi ellenértéke, amely a teljes munkaidőben foglalkoztatott munkavállaló külön jogszabály szerinti kötelező legkisebb munkabérének (minimálbér) 50%-át nem haladja meg,
8. a házi segítségnyújtás keretében társadalmi gondozásért kapott tiszteletdíj,
9. az energiafelhasználáshoz nyújtott támogatás;
c) havi jövedelem:
ca) havi rendszerességgel járó - nem vállalkozásból, illetve őstermelői tevékenységből (a továbbiakban együtt: vállalkozás) származó - jövedelem esetén a kérelem benyújtását megelőző hónapban megszerzett jövedelem,
cb) nem havi rendszerességgel szerzett, illetve vállalkozásból származó jövedelem esetén a kérelem benyújtásának hónapját közvetlenül megelőző tizenkét hónap alatt szerzett jövedelem egyhavi átlaga; azon hónapok esetében, amelyek adóbevallással már lezárt időszakra esnek, a jövedelmet a bevallott éves jövedelemnek e hónapokkal arányos összegében kell beszámítani;
2. § (1) E rendelet alapján a jogosultsági időszakban energiafelhasználási támogatásra (a továbbiakban: támogatás) jogosult a gáz-, illetve a távhőszolgáltatást háztartási célra igénybe vevő fogyasztó, feltéve, hogy háztartásában az egy fogyasztási egységre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj kérelem benyújtása időpontjában érvényes legkisebb összegének (a továbbiakban: nyugdíjminimum) három és félszeresét. Az egy fogyasztási egységre jutó havi jövedelem megegyezik a háztartás összjövedelmének és a fogyasztási egységek összegének hányadosával.
Jövedelem: az elismert költségekkel és a befizetési kötelezettséggel csökkentett
- a személyi jövedelemadóról szóló törvény szerint meghatározott, belföldről vagy külföldről származó - megszerzett - vagyoni érték (bevétel), ideértve a jövedelemként figyelembe nem vett bevételt és az adómentes jövedelmet is,
- az a bevétel, amely után az egyszerűsített vállalkozói adóról, illetve az egyszerűsített közteherviselési hozzájárulásról szóló törvény szerint adót, illetve hozzájárulást kell fizetni.

1. számú melléklet a 289/2007. (X. 31.) Korm. rendelethez
Igénylőlap az energiafelhasználási támogatás 2008. évi megállapításához
Tájékoztató az igénylőlap kitöltéséhez
Elismert költségnek minősül a személyi jövedelemadóról szóló törvényben elismert költség, valamint a fizetett tartásdíj. Ha a magánszemély az egyszerűsített vállalkozói adó vagy egyszerűsített közteherviselési hozzájárulás alapjául szolgáló bevételt szerez, a bevétel csökkenthető a személyi jövedelemadóról szóló törvény szerint elismert költségnek minősülő igazolt kiadásokkal, ennek hiányában a bevétel 40%-ával. Ha a mezőgazdasági őstermelő adóévi őstermelésből származó bevétele nem több a kistermelés értékhatáránál (illetve ha részére támogatást folyósítottak, annak a folyósított támogatással növelt összegénél), akkor a bevétel csökkenthető az igazolt költségekkel, továbbá a bevétel 40%-ának megfelelő összeggel, vagy a bevétel 85%-ának, illetőleg állattenyésztés esetén 94%-ának megfelelő összeggel.
Befizetési kötelezettségnek minősül a személyi jövedelemadó, az egyszerűsített vállalkozási adó, a magánszemélyt terhelő egyszerűsített közteherviselési hozzájárulás, egészségbiztosítási hozzájárulás és járulék, egészségügyi szolgáltatási járulék, nyugdíjjárulék, nyugdíjbiztosítási járulék, magán-nyugdíjpénztári tagdíj és munkavállalói járulék.
A jövedelmi adatok alatt havi nettó jövedelmet kell érteni, ezért a kérelemben a személyi jövedelemadóval, a társadalombiztosítási járulékkal, magán-nyugdíjpénztári tagdíjjal és a munkavállalói járulékkal csökkentett nettó jövedelmi adatokat kell feltüntetni.
Havi jövedelem:
- havi rendszerességgel járó - nem vállalkozásból, illetve őstermelői tevékenységből (a továbbiakban együtt: vállalkozás) származó - jövedelem esetén a kérelem benyújtását megelőző hónapban megszerzett jövedelem,
- nem havi rendszerességgel szerzett, illetve vállalkozásból származó jövedelem esetén a kérelem benyújtásának hónapját közvetlenül megelőző tizenkét hónap alatt szerzett jövedelem egy havi átlaga. Azon hónapoknál, amelyek adóbevallással már lezárt időszakra esnek, a jövedelmet a bevallott éves jövedelemnek e hónapokkal arányos összegében kell beszámítani.
Ha a vállalkozási tevékenység megkezdésétől eltelt időtartam nem éri el a 12 hónapot, akkor az egy havi átlagos jövedelmet a vállalkozási tevékenység időtartama alapján kell kiszámítani.
A jövedelemszámításnál figyelmen kívül kell hagyni
- a kérelem benyújtását megelőzően megszűnt havi rendszeres jövedelmet,
- a vállalkozásból származó jövedelmet, feltéve, hogy a vállalkozási tevékenység megszűnt.
A vállalkozási tevékenység akkor tekinthető megszűntnek, ha a vállalkozói engedélyt, illetve az őstermelői igazolványt visszaadták vagy visszavonták, illetőleg a társas vállalkozást törölték a cégjegyzékből.
Nem minősül jövedelemnek, így a jövedelmek között sem kell feltüntetni:
- a temetési segély, az alkalmanként adott átmeneti segély, a lakásfenntartási támogatás, az adósságcsökkentési támogatás,
- a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás, a Gyvt. 20/A. §-a szerinti pénzbeli támogatás, a Gyvt. 20/B. §-ának (4)-(5) bekezdése szerinti pótlék, a nevelőszülők számára fizetett nevelési díj és külön ellátmány,
- az anyasági támogatás,
- a tizenharmadik havi nyugdíj,
- a személyes gondoskodásért fizetendő személyi térítési díj megállapítása kivételével a súlyos mozgáskorlátozott személyek pénzbeli közlekedési kedvezményei, a vakok személyi járadéka és a fogyatékossági támogatás,
- a fogadó szervezet által az önkéntesnek külön törvény alapján biztosított juttatás,
- annak az alkalmi munkavállalói könyvvel történő foglalkoztatásnak a havi ellenértéke, amely a teljes munkaidőben foglalkoztatott munkavállaló külön jogszabály szerinti kötelező legkisebb munkabérének (minimálbér) 50%-át nem haladja meg),
- a házi segítségnyújtás keretében társadalmi gondozásért kapott tiszteletdíj,
- az energiafelhasználáshoz nyújtott támogatás.
A lakásban együtt élő személyek (a háztartástagok) jövedelmét külön-külön kell feltüntetni.
Jellemző jövedelemtípusok:
Keresőtevékenységből származó jövedelemnek minősül minden olyan bevétel, amely munkavégzésből származik, például: munkabér, megbízási díj, vállalkozásból származó jövedelem.
A gyermek neveléséhez, gondozásához kapcsolódó ellátások: terhességi-gyermekágyi segély, gyermekgondozási díj, gyermekgondozási segély, gyermeknevelési támogatás, családi pótlék, gyermektartásdíj.
Nyugellátás és egyéb nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások: öregségi, rokkantsági, baleseti rokkantsági nyugdíj, özvegyi és szülői nyugdíj, árvaellátás és baleseti hozzátartozói nyugellátások, bányásznyugdíj, a korengedményes nyugdíj, egyes művészeti tevékenységet folytatók öregségi nyugdíja, a szolgálati nyugdíj, előnyugdíj, a mezőgazdasági szövetkezeti járadék, a mezőgazdasági szakszövetkezeti járadék és a mezőgazdasági szakszövetkezeti tagok növelt összegű járadéka; rendszeres szociális járadék, átmeneti járadék, bányász dolgozók egészségkárosodási járadéka, rokkantsági járadék, nemzeti gondozási díj, nemzeti helytállásért pótlék, házastársi pótlék, házastárs után járó jövedelempótlék, hadigondozotti pénzellátások.
A települési önkormányzat és a munkaügyi szervek által folyósított ellátások: különösen az időskorúak járadéka, a rendszeres szociális segély, az ápolási díj, a munkanélküli járadék, álláskeresési járadék, álláskeresési segély, képzési támogatásként folyósított keresetpótló juttatás.
Egyéb jövedelem: például a táppénz, az ösztöndíj, nevelőszülői díj, szociális gondozói díj, végkielégítés, tőkejövedelem, illetve minden olyan jövedelem, amely az előzőekben nem került feltüntetésre.