Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3765/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Lápossy Attila
Az eljárás megindulása
A nyomtatott és az elektronikus sajtóból úgy értesültem, hogy 2008. június 30-án a Magyar Gárda Egyesület feloszlatását tárgyaló Fővárosi Bíróság épülete előtti járdán, a biztosításul kialakított rendőri kordonoknál mintegy hatvan, formaruhát viselő személy tartózkodott, akik sorfalat alkotva akadályozták a járókelőket a továbbhaladásban. A sajtóhírek1 és fényképfelvételek2 alapján az formaruhában megjelent személyek magatartásukkal azt a látszatot keltették, mintha maguk végeznék, illetve tevékenyen részt vennének a rend biztosításában. A médiából értesültem továbbá arról is, hogy a bíróság épületében – a 2008. március 12-i tárgyalási napon bekövetkezett incidensek megelőzése érdekében – a tárgyaláson magán csak előzetes regisztráció után vehettek részt a sajtó munkatársai, valamint az érdeklődők.
Amint arra már számos jelentésemben3 is hivatkoztam, 2008. évben önálló alapjogi projekt keretében kiemelt figyelmet fordítok a békés gyülekezéshez való jog érvényesülésének, valamint az e jog gyakorlásához kapcsolódó kérdéseknek. Vizsgálatom egyebek mellett kiterjed arra is, hogy a rendőrség milyen módon kezeli a bejelentéseket, valamint, hogy a rendezvényeken alkalmazott intézkedései, a gyülekezési jog biztosításával összefüggő rendőrségi gyakorlat, a törvényi szabályozás garanciális elemeivel együttesen mennyiben felel meg az Alkotmány támasztotta követelményeknek, megfelelően biztosított-e az alapvető jogok érvényesülése.
A gyülekezési jogi projekt részeként, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdése értelmében, az ügyben hivatalból vizsgálatot rendeltem el, és ennek keretében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján tájékoztatást kértem Budapest Rendőrfőkapitányától. 

A megállapított tényállás
Budapest rendőrfőkapitányának címzett megkeresésemben arról kértem részletes tájékoztatást, hogy milyen rendőrségi intézkedésekre került sor a 2008. június 30-i bírósági tárgyalás biztosítása során, ezen belül milyen rendszabályokat vezettek be a bírósági épületen belül és azon kívül. Továbbá arról, hogy volt-e bejelentett, a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvény a bíróság előtti közterületen, amennyiben igen, úgy a rendőrség tudomásul vette-e a rendezvény megtartását. Végül arra a kérdésre vártam választ, hogy amennyiben nem bejelentett, a gyülekezési törvény hatálya alá tartozó rendezvény zajlott a bíróság előtti közterületen, úgy sor került-e bármilyen rendőri intézkedésre a formaruhás, utat eltorlaszoló személyekkel szemben.
A Budapesti Rendőrfőkapitányság (BRFK) vezetője 2008. október 9-én kelt válaszlevelében arról tájékoztatott, hogy a BRFK 2008. június 30-án a Magyar Gárda Hagyományőrző és Kulturális Egyesület feloszlatását tárgyaló Fővárosi Bíróság (FB) épülete előtt a jármű, illetve gyalogosforgalom elől lezárta a Budapest V. kerület Markó utcának a Nagy Ignác utca és a Bihari József utca közötti szakaszát. A tájékoztatás szerint a fémkordonnal lezárt területre csak a bíróság által regisztrált érdeklődők, illetve a bíróságon dolgozó személyek léphettek be, a bíróság épületében elhelyezett rendőri erők pedig csak a bíróság biztonsági szolgálatának felkérése alapján intézkedhettek. A főkapitány tájékoztatott, hogy a biztosítási feladatokat (csapaterő alkalmazását, illetve a terület lezárását) a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) felhatalmazása4 alapján látta el a rendőrség. Válaszában arra is kitért, hogy rendőri intézkedésre sem a bíróság épületén belül, sem azon kívül nem került sor, a kordon felállításával kapcsolatban a helyszínen panasszal, észrevétellel nem éltek.
A bejelentett rendezvényekkel összefüggésben arról tájékoztatott, hogy 2008. június 25-én 14 órakor a Jobbik Magyarországért Mozgalom nevében az operatív igazgató arról tájékoztatta a BRFK-t, hogy 2008. június 30-án 9 órától mintegy 200-300 szimpatizáns és gárdista – akik várhatóan nem fognak beférni a tárgyalóterembe – „nem demonstratív jelleggel”, várakozás céljából a Markó utcának a Bírósággal szemben lévő járdaszakaszát veszik igénybe. A tájékoztatás szerint erre napra, illetve helyszínre más bejelentésre nem került sor.
A tájékoztatás alapján 2008. június 30-án – a bejelentésnek megfelelően – a Magyar Gárda tagjai – mintegy hatvan fő – a bírósággal szemközti járdán, a kordonon kívül megálltak, majd ott „demonstratív jelleg nélkül” várakoztak. A helyszínen tartózkodó rendőri állomány – a főkapitány válasza alapján – olyan körülményt nem tapasztalt, hogy a Magyar Gárda tagjai a járókelők haladását akadályozták volna, illetve az formaruhás gárdisták biztosítási feladatokat láttak volna el. A főkapitány arról is tájékoztatott, hogy ezzel összefüggésben panasz vagy észrevétel a helyszínen tartózkodó járókelőktől, illetve bírósági dolgozóktól nem érkezett. Válaszában utalt arra is, hogy a FB 2008. június 19-én tájékozatót bocsátott ki, amely szerint a tárgyaláson a részvétel – a tárgyalóterem korlátozott befogadóképessége miatt – előzetes regisztrációhoz kötött mind a sajtó munkatársai, mind az érdeklődők számára. A bírósági közlemény arra is kitért, hogy „a regisztrációval nem rendelkező érdeklődők kizárólag a bíróság épületén kívül várakozhatnak, ennek biztosítása pedig a helyszínen lévő biztonsági szolgálat és rendőrség feladata”.

Érintett alapvető jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása az állam elsőrendű kötelessége”.)
– a békés gyülekezéshez való jog (Alkotmány 62. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását.”)

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
A vizsgálattal érintett BRFK az Obtv. 29. § (1) bekezdés d) pontja szerinti rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.
Hasonlóan az OBH 2452/2008., OBH 3262/2008., OBH 5266/2008. és OBH 5642/2008. sz. jelentéseimhez, arra is fel kívánom hívni ismételten a figyelmet, hogy az Rtv. preambuluma célként fogalmazza meg „a Magyar Köztársaság Alkotmányának és nemzetközi jogi kötelezettségeinek, valamint a jogállamiság követelményeinek megfelelően működő Rendőrség kialakítás[át]”. Az Rtv. 2. § (1) bekezdése második mondata szerint „A Rendőrség tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az ember jogait.”

II. Az országgyűlési biztos – amint erre már számos jelentésemben felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Jelentésemben így kizárólag azt vizsgáltam, hogy a békés gyülekezéshez való joggal és ezzel összefüggésben a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összeférnek-e a Rendőrség intézkedései, eljárása.
Hangsúlyozni kívánom, hogy a gyülekezési jog, mint kiemelt első generációs szabadságjog minél teljesebb biztosítása és védelme mellett mások (az utcán békésen közlekedők, a tárgyaláson részt venni kívánók) alapvető jogai is védelemre szorulhatnak. A nyilvános, ugyanakkor mindenféle külső befolyástól, zavarástól mentes bírósági ítélkezés biztosítását pedig a jogállam alkotmányos alapkövének, az alapjogvédelem kiemelkedő biztosítékának tartom.
A hivatalból indított vizsgálatommal kapcsolatban fontosnak tartom megjegyezni, hogy a jelen esetben ugyan a közlekedés akadályozásával kapcsolatban sem hivatalomhoz, sem pedig a rendőri szervekhez nem érkezett állampolgári panasz vagy bejelentés, ez azonban önmagában nem zárja ki az ombudsmani vizsgálatot. Figyelembe kell venni azt, hogy előfordulnak olyan esetek, amikor tényleges alapjogsérelmek egyénileg ugyan csekélyebbek, de összeadódva, tendenciájukban, hatásukban alapjogsértőek, alkalmasak lehetnek arra, hogy a demokratikus jogállam működésébe vetett bizalmat megingassák. A hivatalbóli vizsgálat lehetőséget teremt az ombudsmannak, hogy – amennyiben szükséges – ilyen esetekben is felléphessen.

III. Az Alkotmány rendelkezéseit értelmező alkotmánybírósági gyakorlat, a hatályos jogszabályi rendelkezések és a korábbi jelentéseimben kifejtettek alapján az alábbi megállapításokat teszem:
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.5 Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.6
A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: Gytv.) alapján a gyülekezési jog gyakorlása bejelentéshez kötött, a közterületen tartandó rendezvény bejelentésével kapcsolatban a törvény előírja, hogy a szervezőnek azt a rendezvény helye szerint illetékes rendőrkapitányságnak, Budapesten a Budapesti Rendőr-főkapitányságnak legalább három nappal a rendezvény tervezett időpontját megelőzően kell írásban bejelenteni. A Gytv. ezen túl pontosan meghatározza a bejelentés kötelező tartalmi elemeit7, a rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendelet pedig a további technikai feltételeket, lehetőségeket rögzíti.8
A Gytv. garanciális jelleggel, taxatíve rendelkezik arról, hogy milyen esetekben kerülhet sor – a bejelentés érdemi vizsgálatát követően – a rendezvény előzetes megtiltására. Eszerint megtiltásra akkor kerülhet sor, ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható. A rendőrséget az eljárása során szigorú határidők is kötik, a megtiltásról hozott határozatát a bejelentésnek a hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül kell meghoznia, a határozatot pedig 24 órán belül, írásban közölni kell a szervezővel.9
Az Alkotmánybíróság 55/2001. (XI. 29.) AB határozata szerint az egyes előzetes (preventív) megtiltási okok – köztük a bíróság működésének súlyos veszélyeztetése – nem minősülnek alkotmányellenes korlátozásnak. Az AB döntését azzal indokolta, hogy eleve nem zárható ki, hogy egy rendezvény a résztvevők várható száma, meghirdetésének okai vagy indokai folytán olyan súlyosan veszélyeztetné a népképviseleti szerv vagy a bíróság működését, illetőleg a közúton folyó közlekedést, hogy ennek csak a rendezvény megtiltásával lehet elejét venni, az ilyen zavarok megelőzésének lehetővé tétele a törvény által nem tekinthető a gyülekezési jog aránytalan korlátozásának.
Az AB a legfrissebb gyülekezési joggal (spontán, illetve be nem jelentett gyűlések helyzetével) kapcsolatban hozott 75/2008. (V. 29.) AB határozatának indokolásában utalt arra, hogy a rendőrség, mint jogalkalmazó szerv tevékenységének része, hogy konkrét esetekben értelmezze a Gytv-t, és mérlegelje az alapjogokat és a közérdekű szempontokat. A jogértelmezési kérdésekben való konkrét állásfoglalás minden köztéri gyűlés esetén elkerülhetetlen, ugyanis a testület szerint a normák értelmezése és alkalmazása körüli vitákat nem lehet előre kizárni. Az AB felhívta a figyelmet arra, hogy a rendőrségnek meg kell ítélnie, hogy a rendezvény a Gytv. hatálya alá tartozik-e, bejelentési kötelezettség alá esik-e, a Gytv. előírásainak és a bejelentésben foglaltaknak megfelelően zajlik-e, mások alapvető jogainak, szabadságának sérelmével jár-e, stb. Ezekhez hasonlóan mérlegelnie kell, hogy indokolt-e a rendezvény feloszlatása és kényszerítő eszközök alkalmazása. A határozatban az AB hivatkozik arra, hogy a rendőrség jogalkalmazó tevékenységét a bíróság jogosult felülvizsgálni, a bírósági jogalkalmazás irányadó a rendőrség számára, a joggyakorlat egységesítése pedig csökkenti a jogbizonytalanság veszélyét.
A gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvények kezelésével kapcsolatos ombudsmani gyakorlat alapján a Rendőrség számára világos követelményrendszer vázolható. 
1. Az OBH 2452/2008. sz. ügyben kiadott jelentésemben azt állapítottam meg, hogy a BRFK a diszkrimináció tilalmába ütköző módon járt el akkor, amikor a „felkészülési időre” (annak meglétére vagy hiányára) hivatkozva egyes elkésetten bejelentett rendezvények megtartását tudomásul vette, míg másokat érdemi vizsgálat nélkül elutasított. A rendőrség által folytatott gyakorlatot különösen azért találtam ellentétesnek a gyülekezési jog gyakorlásával összefüggésben a diszkrimináció tilalmával, mert – bár kétségtelen, hogy az esetek jelentős hányadában a gyülekezési jog gyakorlását segítette elő – az önkényes eljárás veszélyét hordozta magában. A jelentés megállapításai szerint a gyülekezési jogra, mint kiemelt kommunikációs jogra vonatkozik az az alkotmánybírósági tétel, amely szerint érték- vagy igazságtartalmától függetlenül áll védelem alatt. A rendőrség tehát ennek megfelelően nem minősítheti a bejelentő (szervező) szándékát, azt, hogy a bejelentés mire „irányul”. 
2. Az OBH 5593/2008. számú jelentésemben összegzett vizsgálatom során – egyebek mellett – azt is vizsgáltam, hogy milyen szempontrendszer alapján határozható meg, hogy a rendezvény alkalmas-e az Országgyűlés, mint a legfőbb államhatalmi, népképviseleti szerv zavartalan működésének súlyos megzavarására. A jelentésben hangsúlyoztam, hogy a megzavarás ténye, és annak súlya (jobbára) nem lehet szabad rendőri mérlegelés tárgya: azt a népképviseleti szervre gyakorolt hatás alapján, lehetőleg a működés – tanácskozás – rendjének fenntartásáért felelős választott tisztségviselő nyilatkozatának beszerzése után, az ügy összes körülményére figyelemmel kell megállapítani. A jelentés szerint a BRFK eljárása során a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okozott, mivel a rendelkezésemre bocsátott iratok között nem volt olyan, amely a rendezvénynek az Országgyűlés működésére gyakorolt hatásának vizsgálatát akár csak valószínűsítette volna.
Jelentésemben utaltam arra is, hogy a szigorú, objektív feltételek megléte és a taxatíve meghatározott rendőrségi döntési lehetőségek (tudomásul vétel, megtiltás) az, amely a bejelentést a – tág mérlegelési lehetőséget engedő – engedélyezéstől megkülönbözteti.
Az általam meghirdetett gyülekezési jogi projekt egyik fontos célkitűzése az volt, hogy a lefolytatott vizsgálatok nyomán született egyes ombudsmani jelentésekben megfogalmazott alapjogi szempontrendszer, követelmények és kritikák alapján segítse a rendőrséget a gyülekezési joggal összefüggő hatásköreinek gyakorlása során alapjogbarát, kiszámítható és következetes eljárás kialakításában, fejlesztésében.

A. A bejelentés vizsgálatával kapcsolatos rendőrségi eljárásról
Budapest rendőrfőkapitányának tájékoztatásából kiderül, hogy a BRFK nem adott érdemi választ, nem hozott döntést (tudomásulvétel, megtiltás, hatáskör hiányában elutasítás) a Jobbik Magyarországért Mozgalom nevében tett bejelentéssel kapcsolatban. A hatályos Gytv. alapján az illetékes rendőri szervnek a szervező által tett bejelentéssel kapcsolatban, a bejelentés tartalmi vizsgálata után több döntési lehetősége is van. Ha azt állapítja meg, hogy a rendezvény nem tartozik a gyülekezési jogról szóló törvény hatálya alá, mert például egy kivett esetkörről van szó (pl. családi vagy kulturális rendezvény), vagy éppen a gyülekezési jog gyakorlásának immanens elemei hiányoznak (pl. egyszemélyes gyülekezés, sajtótájékoztató), akkor arról tájékoztatja a bejelentőt (szervezőt), hogy jogalkalmazó szervként a bejelentés elbírálására nincs hatásköre. A bejelentő ilyen esetben, a rendőrségi tájékoztatást követően, a közterület-használat engedélyezése kérdésében az illetékes önkormányzati szervhez fordulhat.
A bejelentés rendőrségi kezelése alapján nem volt egyértelmű az, hogy a bíróság épülete előtti „nem demonstratív jellegű várakozást” a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvényként, vagy másként kezeli-e. A rendőrfőkapitány válaszában külön kiemelte, hogy a bejelentés szerint a rendezvényen várhatóan résztvevő gárdisták a bíróság előtt, annak közvetlen közelében „nem demonstratív jelleggel” kívánnak várakozni. Megjegyezni kívánom ezzel összefüggésben, hogy a bejelentés tartalmának vizsgálatakor a BRFK-nak az összes körülmény, objektív szempont figyelembevételével kell döntenie arról, hogy a rendezvény azért nem tartozik-e a gyülekezési törvény hatálya alá, mert annak kommunikációs jogi jellege hiányzik („nem demonstratív”).10
Ha a bejelentés alapján a rendőri szerv azt állapítja meg, hogy a rendezvény a gyülekezési jogról szóló törvény hatálya alá tartozik, abban az esetben a Gytv. értelmében vizsgálnia kell azt, hogy fennáll-e olyan ok, amely alapján a rendezvényt meg kell tiltania. Jelen esetben a rendezvényt a Fővárosi Bíróság épülete elé jelentették be, pontosan arra az időtartamra, amikor a bíróság éppen a Magyar Gárda Hagyományőrző Egyesület feloszlatásával kapcsolatos pert tárgyalta. A főkapitányi tájékoztatás alapján a BRFK egyáltalán nem vizsgálta azt az eshetőséget, hogy az FB elé tervezett rendezvény megtartása hatásában alkalmas lehet-e arra, hogy a bíróság működését súlyosan megzavarja.
Tekintettel arra, hogy a tájékoztatásból következően a bejelentésre a BRFK nem adott érdemi választ, nem állapította meg hatásköre hiányát, illetőleg annak megtartását sem tiltotta meg, a bejelentett rendezvényt – más lehetőség a hatályos jogban nem lévén – implicit módon gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényként vette tudomásul. Önmagában nem tekinthető visszásnak az a helyzet, hogy a bejelentés tudomásulvételről a BRFK nem hozott határozatot, és nem tájékoztatta a bejelentőt: a Gytv. alapján ez ugyanis csak a megtiltás esetén kötelező. A gyülekezési jog érvényesülése valamint a bíróság zavartalan működése közti megfelelő egyensúly megteremtése (vagyis az adott alapjogi kérdés eldöntése), és ezzel összefüggésben a jogbiztonság követelménye által megkívánt kiszámíthatóság és jogalkalmazói következetesség szempontjából ugyanakkor a BRFK eljárása problémákat vet fel. 
A BRFK „hallgatása” különösen azért tekinthető a jogbiztonság szempontjából aggályosnak, mert itt a bejelentés egy éppen ítélkezési munkáját végző bírósággal szemközti közterületre vonatkozott, amely közvetlen közelét egyébként a rendőrség – a korábbi negatív tapasztalatokra figyelemmel – kordonnal a forgalom elől elzárta, és jelentős erővel biztosította.
Tekintettel arra, hogy nem kaptam olyan tájékoztatást, hogy a rendezvény bejelentésének tartalmi – ezen belül pedig a bíróság működésére gyakorolt hatásának érdemi – vizsgálatára sor került volna, megállapítottam, hogy a BRFK eljárása a békés gyülekezés jogának gyakorolhatóságával szoros kapcsolatban, a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.
Külön is hangsúlyozni kívánom azt, hogy az országgyűlési biztos mandátumával alapvetően nem egyeztethető össze semmilyen, valamely alapvető jog korlátozására irányuló felhívás, vagy kezdeményezés. Jelen esetben – ennek a követelménynek megfelelve – kifogásom tehát nem arra irányul (nem is irányulhatott), hogy a BRFK miért nem tiltotta meg a bíróság elé bejelentett rendezvény megtartását, hanem azzal, hogy a szükséges, a jogszabályok és az alkotmánybírósági gyakorlat által egyaránt megkövetelt tartalmi vizsgálat elvégezését – a tájékoztatás alapján – elmulasztotta.

B. A rendezvény biztosításával kapcsolatos rendőri eljárásról
A Budapest rendőrfőkapitánya által a Magyar Gárda által bejelentett rendezvény rendőri biztosításának a jogalapjaként megjelölt Rtv. rendelkezés szerint a rendőrök csapaterőben alkalmazhatók a gyülekezési jogról szóló törvény hatálya alá tartozó vagy más jelentős rendezvény rendjének biztosítására. A rendőrségi törvény alapján pedig a csapaterő alkalmazása során a rendőrség a törvényben külön meghatározott alapjogokat – így a személyes szabadsághoz fűződő jogot – indokolt mértékben korlátozhatja, területet személy- és járműforgalom elől elzárhat.11 A főkapitányi tájékoztatásban megjelölt törvényi rendelkezés alapján nem dönthető el kétséget kizáróan az, hogy a rendőrség a rendezvény biztosítása során a Magyar Gárda egyes tagjainak közterületen való, „nem demonstratívnak” minősített várakozását a gyülekezési jog hatálya alá tartozó vagy „egyéb jelentős rendezvényként” kezelte-e.
A helyszíni sajtótudósítások egybehangzóan arról adtak tájékoztatást, hogy a rendezvényen résztvevő formaruhát viselő gárdisták sorfalat alkotva akadályozták a járókelőket a továbbhaladásban, amelyet a helyszínen készült fényképfelvételek is megerősítenek. Abból következően, hogy közvetlenül a Rendőrség által biztosított terület, a kordonokkal elzárt bírósági épület közelében került sor a bejelentett rendezvényre, a helyszínen tartózkodók, járókelők számára nem voltak világosak a szerepek, ki végzi a biztosítást hol és merre közlekedhetnek, melyik terület és miért került lezárásra. Egyes fényképfelvételekből mindamellett azt a következtetést lehet levonni, hogy az formaruhás személyek nem csupán a bejelentésben megjelölt területen, hanem másutt (pl. a FB épülete melletti Bihari József utca járdáján) is sorfalat alkotva várakoztak, amivel akadályozták a forgalmat. A budapesti rendőrfőkapitány tájékoztatása szerint ezzel szemben a rendőri állomány nem tapasztalt hasonló jelenségeket.
A Gytv. garanciális jelleggel előírja, hogy ha a rendezvény résztvevőinek magatartása a rendezvény törvényességét veszélyezteti, s a rend másként nem állítható helyre, a szervező köteles a rendezvényt feloszlatni. A gyülekezési törvény általános rendelkezései közt szereplő generálklauzula alapján a békés gyülekezéshez való jog gyakorlása nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével. Az alapjogsértés végső szankciója pedig Gytv. szerint a feloszlatás: ha a gyülekezési jog gyakorlása mások jogainak és szabadságának sérelmét okozza, akkor a rendőrség a rendezvényt feloszlatja. 12
Abban az esetben, ha a Rendőrség a rendezvényt ténylegesen és kétséget kizáróan a gyülekezési törvény hatálya alá tartozóként biztosította volna, akkor – az arányosság elvét szem előtt tartva – határozott lépéseket tehetett volna annak érdekében, hogy a gyülekezési jog gyakorlása nem járjon mások jogának és szabadságának, jelen esetben a környéken közlekedni kívánók mozgásszabadságának, önrendelkezési jogának sérelmével. Például a rendbiztos útján tájékoztathatta volna a szervezőt a közlekedés akadályozásával kapcsolatos problémáról és következményekről (amely végső soron a rendezvény feloszlatása).
Mindezek alapján megállapítom, hogy a Rendőrség mulasztása – nevezetesen, hogy még lépéseket sem tett az alapjogsértő állapot helyreállítása érdekében – a mozgásszabadság és az önrendelkezési jog gyakorolhatóságával szoros összefüggésben a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével kapcsolatban visszásságot okozott.
Kiemelendő, hogy e kifogásom nem arra irányul (minthogy nem is irányulhatott), hogy a rendőrség miért nem oszlatta fel a rendezvényt, hanem azzal kapcsolatos, hogy a rendezvény és az azon résztvevők szerepének jogi megítélése miatti bizonytalanság okán a szükséges és arányos intézkedések megtételét – a rendelkezésemre álló információk alapján – elmulasztotta. Álláspontom szerint a békés gyülekezéshez való jog minél teljesebb érvényesülésének elősegítése a rendőrség részéről támogatandó, de a kiterjesztő értelmezése nem vezethet a garanciális törvényi rendelkezések figyelmen kívül hagyásához.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt visszásságok orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében – a jelentésemben megfogalmazott szempontrendszer alapján – az Obtv. 20. §-a alapján felkérem az országos rendőrfőkapitányt, hogy
a./ tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az illetékes rendőri szervek a bejelentések tartalmi vizsgálatát elvégezzék és – különösen akkor, ha a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény 8. §-ában szereplő megtiltási okok valamelyike feltételezhető – érdemi választ adjanak azokra;
b./ intézkedjen annak érdekében, hogy a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 58. § (1) bekezdés g) pontja alapján a rendezvények biztosításával összefüggésben hozott intézkedések során egyértelmű legyen, hogy azokra a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvény vagy más rendezvény biztosítása érdekében kerül-e sor;
c./ tegye meg a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvények biztosítása során a rendőrség fokozott figyelmet fordítson arra, hogy a békés gyülekezéshez való jog gyakorlása ne járjon mások jogának és szabadságának indokolatlan sérelmével.

Budapest, 2008. december 19.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 http://www.mr1-kossuth.hu/index.php?option=com_content&task=view&id=33806&dt=2008-05-19_12:26:51 
2 http://barikad.hu/fgallery/93; http://www.mno.hu/portal/569739?answerID=4222# 
3 Lásd: OBH 2058/2008., OBH 2452/2008., OBH 3262/2008. és 5266/2008. számú jelentések
4 Rtv. 58. § (1) bekezdés g) pont, valamint 58. § (2) bekezdés
5 9/1992. (I. 30.) AB határozat
6 75/1995. (XI. 21.) AB határozat
7 A Gytv. 7. §-a alapján az írásbeli bejelentésnek tartalmaznia kell a tervezett rendezvény kezdetének és befejezésének várható időpontját, helyszínét, útvonalát; a rendezvény célját, napirendjét; a rendezvényen résztvevők várható létszámát, a rendezvény zavartalan lebonyolítását biztosító rendezők számát; valamint a rendezvényt szervező szerv vagy személyek és a szervezők képviseletére jogosult személy nevét és címét.
8 A BM rendelet 4. § (5) bekezdése előírja, hogy a Gytv. 8. §-ára figyelemmel Budapesten a BRFK Közrendvédelmi Osztályának feladata, hogy tájékozódjon arról, hogy a bejelentett rendezvény tervezett ideje és helye nem veszélyezteti-e a bíróság zavartalan működését.
9 Gytv. 8. § (1) és (2) bekezdés
10 Például, önmagában az is felvetheti a kommunikációs jelleg meglétét, hogy ha a bejelentett rendezvényen egyébként „nem demonstratív” céllal, de néhány száz, köztudottan formaruhát viselő szervezet tagjainak részvételét jelzi a bejelentő.
11 Rtv. 58. § (1) bekezdés g) pontja és (2) bekezdés.
12 Gytv. 2. § (3) bekezdés, 12. § (1) bekezdés, valamint a 14. § (1) bekezdés.