Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Részjelentése
az OBH 3761/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Kussinszky Anikó
Az eljárás megindulása
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosaként a 2008-as évben átfogó, a hajléktalanok alapvető jogainak érvényesülésével foglalkozó projektet indítottam, melynek keretében több műhelybeszélgetés került megrendezésre, ahol a hajléktalan ellátásban tevékenykedő szakemberek vettek részt. A rendezvényen résztvevő szociális munkások akut problémaként jelezték, hogy az esetek jelentős hányadában az elveszett, megsemmisült okmányok, különösen a személyi igazolvány, lakcímkártya, vezetői engedély, Társadalombiztosítási Azonosító Jelet igazoló hatósági igazolvány (TAJ kártya), közgyógyigazolvány pótlása, valamint a társadalombiztosítási ellátásokra való jogosultság igazolása is nehézkesen, vagy egyáltalán nem működik. A kapott jelzés irányította a figyelmemet a hajléktalanok okmánypótlási eljárására. Különös tekintettel arra, hogy a felvetett probléma alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog sérelme, az ügyben átfogó vizsgálatot indítottam.
Jelen vizsgálat részvizsgálat abban a tekintetben, hogy az okmányok közül a TAJ kártya és a közgyógyigazolvány pótlásának, valamint a jogviszony-igazolás eljárási körülményeire koncentrál. Vizsgálatom során az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (4) bekezdése alapján tájékoztatást kértem az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) valamint az okmánypótlási ügyintézésben leginkább érintett Fővárosi és Pest Megyei Egészségbiztosítási Pénztár (FPEP) igazgatóitól, illetőleg felhasználtam az Országos Egészségbiztosítási Pénztár honlapján közzétett információkat is.

Alkalmazott jogszabályok
a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (Nytv.)
a személyazonosító jel helyébe lépő azonosítási módokról és az azonosító kódok használatáról szóló 1996. évi XX. törvény 
a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (Tbj.)
a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (Ebtv.)
a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoctv.)
a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelet (Nytv. vhr.)
a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet (Ebtv. vhr.)
a közigazgatási hatósági eljárásban a személyes költségmentesség megállapításáról szóló 180/2005. (IX.9.) Korm. rendelet
a pénzbeli és természetbeni szociális ellátások igénylésének és megállapításának, valamint folyósításának részletes szabályairól szóló 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet 
az Országos Egészségbiztosítási Pénztárról szóló 317/2006. (XIII. 23.) Korm. rendelet

Érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– A hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségét kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.)
– A szociális biztonsághoz való jog (Alkotmány 70/E. § (1) „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.”).

A megállapított tényállás
A hajléktalan ellátásban tevékenykedő egyik nagy múltú civil szervezet munkatársainak az okmánypótlás területén szerzett tapasztalatait felhasználva, az üggyel összefüggésben az alábbiakat lehet megállapítani:
– Az okmánypótlási eljárás során a költségmentességi kérelem pozitív elbírálásához a FPEP ügyintézői a költségmentességi kérelem mellé – amelyben az ügyfél nyilatkozik arról, hogy hajléktalan és erre tekintettel kéri a költségmentességet az eljárás során – „hajléktalan igazolványt” kérnek.
– A kapcsolattartás az ügyféllel a civil szervezet tapasztalatai szerint megoldott, elfogadnak értesítési címet, amely lehet hajléktalan szálló címe, vagy az ügyfél által megadott egyéb olyan cím, ahol vagy ahonnan hozzájut postájához. Az egyetlen nehézséget az jelenti, ha egy gyakori névkombinációjú ügyfélnek érkezik postája a hajléktalanszállóra – például Nagy, Kiss, Szabó – így a borítékon szereplő címzés alapján nehéz kitalálni, hogy pontosan kiről van szó.
– A társadalombiztosítási jogviszony-rendezés nem működik a hajléktalanok esetében. Az illetékes egészségbiztosítási pénztárnak megküldött adateltérési nyilatkozat, valamint a lakcímkártya csatolása ellenére ügyfeleik továbbra is arról kapnak tájékoztatást az orvosnál vagy a gyógyszertárban, hogy nem szerepelnek jogosultként az OEP nyilvántartásában. Visszajelzést, tájékoztatást az eljárásról nem kapnak semmilyen formában.
– Az Európai Egészségbiztosítási Kártya kiváltásával is tapasztalhatóak problémák azon hajléktalanok esetében, akik nem szerepelnek jogosultként az OEP rendszerében. Mivel a Kártya kiváltásakor is igazolni kell az ellátásra jogosultságot – tehát esetükben a hajléktalanság tényét –, és ezt ugyanazzal a lakcímkártyával tudják megtenni, amellyel ezt megelőzően a jogviszony-rendezési eljárásban is kezdeményezték az okirati bizonyítást, így a jogviszony-rendezéshez hasonlóan ez az eljárás is zsákutcába kerül.
– A jogviszony-rendezési eljárás működésképtelenségének egyik következményeként – annak ellenére, hogy bár a hajléktalan lakcímkártyájával kezdeményezte az okirati bizonyítást, nem szerepeltetik őt jogosultként a nyilvántartásban – olyan esetben, amikor valamilyen költségesebb orvosi beavatkozásra van szüksége és nincs közvetlen életveszélyben, előfordul, hogy elküldik a hajléktalanokat az egészségügyi szolgáltatók, hogy előbb rendezzék a jogviszonyukat, és majd utána jelentkezzenek. Pl. egy esetben a hajléktalan ügyfél a térdében lévő beépített platinalemez kivételére, cseréjére jelentkezett volna, de miután a TAJ-ellenőrzés során kiderült, hogy nem szerepel jogosultként az OEP nyilvántartásban, a fenti módon elküldték.

Az OEP, valamint az FPEP igazgatóitól a fentiekre is tekintettel a következő kérdésekre vártam választ:
– Kiállítható-e a TAJ kártya abban az esetben, ha a nyilvántartásuk szerint nem rendelkezik jogosultsággal az ügyfél? Előfeltétele-e a TAJ kártya pótlásának a társadalombiztosítási jogviszony rendezettsége?
– Jogviszonyrendezéssel kapcsolatban
a./ Az FPEP Igazgatója felé feltett kérdés:
Az adateltérési nyilatkozaton a jogosulti jogviszony jellegét felmérő rész esetében a hajléktalan besorolás az egyéb jogosultsággal nem rendelkező, településszintű lakcímmel rendelkező (tehát hajléktalan szállást igénybe nem vevő, így szociális intézményben élőnek nem minősülő) ügyfelekre vonatkozik. Ez esetben elegendő-e a lakcímkártya, mint a jogosultságot alátámasztó okirat bemutatása?
b./ Az OEP igazgatója felé feltett kérdés:
Jogviszonyrendezés esetén az adateltérési nyilatkozaton a jogosulti jogviszony jellegét felmérő rész esetében a hajléktalan besorolás milyen jogosulti körre vonatkozik pontosan, és milyen okirati bizonyítással élhet ilyen esetben az ügyfél? 
– A településszintű lakcímmel rendelkező ügyfél esetében hogyan történik a kapcsolattartás az ügyféllel?
– Eltér-e bármiben az ügyintézési gyakorlat településszintű lakcímmel rendelkező ügyfél esetében (mind TAJ kártya, mind közgyógyigazolvány pótlása esetében érdekel) az utca, házszám szintű lakcímmel rendelkező ügyfelekétől? Tudja-e problémamentesen kezelni a számítógépes rendszer az ilyen lakcímadatot?
– Hogyan tudja átvenni a településszintű lakcímmel rendelkező ügyfél az elkészült közgyógyigazolványt? 
– Amennyiben az ügyfél lakcíme egy hajléktalanszálló (Nytv. vhr. 36. § (3) bek.), milyen tapasztalatokkal bírnak az ügyfél értesíthetősége szempontjából?
– Van-e arra rögzített adatuk, hogy egy-egy okmány kiállítása – figyelemmel az esetleges nehézségekre – mennyi időt vesz igénybe, illetve az eljárás időtartama meghaladja-e az általában szükséges időt?

Az OEP igazgatójától a további kérdésekre is választ vártam:
– Az okiratpótlási eljárás során előterjesztett költségmentességi kérelemmel összefüggésben milyen iratokat kérnek a hajléktalan ügyféltől? Van-e tudomása arról, hogy az FPEP ügyfélszolgálatán a költségmentességi kérelem pozitív elbírálásához hajléktalan személyek esetében a kérelmen és a lakcímkártyán felül „hajléktalan igazolvány”-t (a Menhely Alapítvány által, belső használatra kiállított kék színű irat) kérnek?
– Amennyiben a Tbj. fogalomhasználata szerint hajléktalannak minősülő személy adateltérési nyilatkozatot nyújt be az egészségbiztosítási pénztárhoz és azon a jogosulti jogviszony jellegeként a „hajléktalan” opciót jelöli meg, a Tbj. 44/C. § (2) bekezdésének megfelelően a jogosító jogviszony fennállásának tisztázásáig az egészségbiztosítási szerv egészségügyi szolgáltatásra jogosultként szerepelteti-e, ha okirattal (lakcímkártyájával) valószínűsíti hajléktalan mivoltát?
a./ Az adateltérési nyilatkozat és a megfelelő okiratok leadása után kap-e tájékoztatást az ügyfél bármilyen formában a jogviszony-rendezési eljárás eredményéről?
b./ Tájékoztatják-e az ügyfelet, vagy vizsgálják-e a kollégáik azt, hogy, amennyiben a hajléktalansága okán nem működik az okirati bizonyítás, úgy jogosultnak minősül-e bármilyen más okból (pl. bentlakásos szociális intézményben elhelyezett vagy szociálisan rászorult személyként), és ezekben az esetekben milyen okiratokkal tudja kezdeményezni a jogviszonya rendezését?
– Van-e tudomása olyan esetekről, hogy az Ebtv. vhr. (8) bekezdése ellenére az OEP nyilvántartásában jogosultként nem szereplő személyt az egészségügyi szolgáltató nem látott el?
– Amennyiben a jogviszony-ellenőrzés során kiderül, hogy nem szerepel a beteg jogosultként a nyilvántartásban és a beteget az erről szóló tájékoztatás után ellátják, a szolgáltatások kifizetésére milyen időintervallumon belül kerül sor az egészségügyi szolgáltató részére, és a finanszírozási gyakorlat miben tér el (akár az egyes eljárási cselekmények, akár a határidők, akár más tényezők tekintetében) a nyilvántartásban jogosultként szereplő betegek ellátása során alkalmazott eljárási rendtől?
– Az Európai Egészségbiztosítási Kártya kiváltása során milyen okirattal tudja biztosítani a jogosultságát a hajléktalan személy?

I. TAJ kártya, közgyógyigazolvány pótlásával kapcsolatban adott válaszok
A TAJ kártya pótlása igénylőlap benyújtásával történik, melyen fel kell tüntetni többek között a kiadás jogcímét; jelen esetben ez az elvesztés, ellopás, megrongálódás kategória. Az FPEP igazgatójának válasza alapján szükséges továbbá a személyazonosság igazolására szolgáló magyar hatóság által kiállított okmány bemutatása, vagy másolati formában történő csatolása az igénylőlaphoz. Az OEP igazgatójának válasza alapján a TAJ kártya kiállításának nem feltétele a jogviszony rendezettsége, tekintettel arra, hogy a TAJ szám lényegében társadalombiztosítási azonosítóként funkcionál. 
Az ügyintézés történhet személyesen és postai úton is. Mindkét esetben a fenti kiadási jogcím okán igazgatási szolgáltatási díjat kell megfizetni1, amely az eljárás megindulásakor igazolandó. A Ket. 159. § (1) bekezdése értelmében a hatóság annak a természetes személy ügyfélnek, aki kereseti, jövedelmi és vagyoni viszonyai miatt az eljárási költséget vagy egy részét nem képes viselni, jogai érvényesítésének megkönnyítésére költségmentességet engedélyezhet. A költségmenteség megállapításának további részletes szabályait megállapító 180/2005. (IX.9.) Korm. rendelet 4. § (2) bekezdésének c./ pontja értelmében, költségmentességben lehet részesíteni – jövedelmi és vagyoni helyzetének vizsgálata nélkül – azt a felet is, aki a kérelem benyújtásakor hajléktalan személy.
Az FPEP igazgatójának válasza szerint a benyújtott költségmentességi kérelem elbírálására vonatkozóan az ügyintéző helyben azonnal intézkedik, így a TAJ számot tartalmazó hatósági igazolvány másolatát a kitöltött formanyomtatvány, illetőleg költségmentességi kérelem benyújtása, valamint a személyazonosság igazolására szolgáló, magyar hatóság által kiállított valamely okmány bemutatása esetén a hajléktalan személyek díjmentesen tudják igényelni.
A szociális munkások tapasztalatai alapján, az egészségbiztosítási pénztár hivatalnokai a költségmentességi kérelem pozitív elbírálásához a kérelmében szereplő, hajléktalan mivoltára irányuló nyilatkozatán és lakcímkártyáján túl, úgynevezett „hajléktalan igazolványt” kérnek, azon belül is a „kék színűt” fogadják el.
Az OEP igazgatója válaszában egyértelműen cáfolta a hajléktalan igazolvány bekérésének gyakorlatát a költségmentességi eljárás során, tájékoztatása szerint kivételes esetben a hajléktalan személy bemutatja azt.
A közgyógyigazolvány pótlását a 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet szabályozza, a 44.§ (4) bekezdése értelmében az illetékes területi egészségbiztosítási pénztár (TEP) érvénytelenné nyilvánítja az igazolványt, ha az elveszett, vagy megsemmisült, vagy a jogosultság igazolására alkalmatlanná vált. A 44. § (7) bekezdése szerint, ha az igazolványt érvénytelenné nyilvánították, és a közgyógyellátásra való jogosultság továbbra is fennáll, akkor a jogosult részére a bejelentést követő 15 napon belül új igazolványt kell kiállítani. Az új igazolvány érvényességének időtartama megegyezik a közgyógyellátásra való jogosultság időtartamával.
A település szintű lakcím esetében a lakcímkártyán a lakóhelyként szolgáló települést, valamint a főváros esetében a kerületet kell feltüntetni, valamint mindezek mellett „lakcímnélküli” bejegyzést kell tenni. Az ilyen lakcímmel rendelkező ügyféllel az okmánypótlási eljárások (mind a TAJ kártya, mind a közgyógyigazolvány) során történő kapcsolattartásra vonatkozó kérdésemre az FPEP igazgatója azt a választ adta, hogy esetenként civil szervezet képviselője jár el a hajléktalan személy okmánypótlása iránti igénnyel összefüggésben, ilyenkor a meghatalmazásukat is csatolni kell. Ezekben az esetekben a meghatalmazott kapja meg a TAJ kártyát, aki biztosítja annak az érintett személy részére történő átadását. Ezzel a gyakorlattal összefüggésben – az igazgató tájékoztatása szerint – eddig probléma nem merült fel. 
Másrészről a közgyógyigazolványokkal összefüggésben a rendelet2 úgy rendelkezik, hogy ha a jogosult az igazolvány kézbesítését nem postai úton kéri, akkor ezt a határozatban jelezni kell. Az FPEP igazgatója arról tájékoztatott, hogy főszabály szerint tehát a jogosultságot megállapító jegyzői határozatban megjelölt lakcímre, vagy tartózkodási címre kerül kipostázásra az igazolvány. Biztosítják továbbá a jogosult kérésére az igazolvány TEP-nél történő személyes vagy meghatalmazott útján történő átvételének lehetőségét3. Ebben az esetben az igazolvány kiállításával egy időben értesítő levelet küldenek, melyben feltüntetésre kerül az ügyfélfogadás helye és ideje. Az igazgató levelében tájékoztatott továbbá arról, hogy gyakori az a megoldás is, hogy az önkormányzat a saját címére kéri kézbesíteni az igazolványt, tekintettel a hajléktalanokkal történő rendszeres kapcsolattartására.
A fenti eljárásban meghatalmazottként eljáró egyik szervezet munkatársai is megerősítették, hogy az ügyfelekkel történő kapcsolattartás és az okmányok megküldése általánosságban véve problémamentes, a kialakult gyakorlat működik. További információként elmondták, hogy mindkét okmány pótlásának ügyintézési eljárása során értesítési cím is megadható, amelyre az ügyfél kérését figyelembe véve vagy a már elkészült okmányt küldik ki, vagy az annak elkészültéről és a személyes átvétel lehetőségéről értesítő fentebb említett tájékoztatót.

II. Jogviszony-rendezési eljárással kapcsolatban adott válaszok
2008. január 1-jétől valamennyi egészségügyi szolgáltató ellenőrzi a betegek társadalombiztosítási jogviszonyát. Ezzel párhuzamosan, ugyanettől az időponttól a Tbj. 44/C. § lehetővé teszi, hogy az OEP nyilvántartása szerint jogviszonnyal nem rendelkező személy, hatósági eljárás keretében okirati bizonyítást kezdeményezzen a megyei egészségbiztosítási pénztárnál, amennyiben a nyilvántartással ellentétben biztosítással vagy jogosultsággal rendelkezik és mindezt okiratok bemutatásával, hitelt érdemlő módon valószínűsíti.
A jogviszony-rendezést az adateltérési nyilatkozat nevű formanyomtatvány benyújtásával lehet kezdeményezni, melyen a jogosulti jogviszony jellegénél megjelölhető egyik kategória a hajléktalan4. Az adateltérési nyilatkozat mellé kell benyújtani az azon megjelölt biztosítotti, illetőleg jogosulti státuszt megalapozó okiratot. 
Az FPEP igazgatója megkeresésemre arról tájékoztatott, hogy „a hajléktalan személy a hatályos Tbj. értelmében egészségügyi szolgáltatásra jogosult, azonban a jogszabály nem határozza meg, hogy ki a bejelentésre kötelezett, okirati bizonyítás keretében továbbá nem jegyezhetőek be, hiszen jelenleg nincs olyan okirat, amelyet a hajléktalan státusz igazolásaként el lehetne fogadni.” Levelében tájékoztatott továbbá arról is, hogy az OEP a hajléktalan személyek jogviszonyának rendezése érdekében szakmai egyeztetést kezdeményezett, majd ezt követően a Pénzügyminisztérium (PM) törvénymódosítást terjesztett elő, melynek szövege a következő:
„A hajléktalan személyekről az egészségbiztosítási szervnek bejelentést tesznek az alábbi intézmények vezetői:
a./ Hajléktalanok otthona
b./ Hajléktalanok átmeneti szállása
c./ Hajléktalanok rehabilitációs intézménye
d./ Hajléktalanok éjjeli menedékhelye
e./ Hajléktalanok nappali melegedője.
A bejelentésről az intézmény vezetője igazolást ad ki a hajléktalan személy részére. A bejelentés és az igazolás érvényessége a bejelentés napját magában foglaló naptári hónapot követő 12. naptári hónap utolsó napjáig tart, de legfeljebb addig, amíg az érintett hajléktalannak minősül.”
Az OEP igazgatójának tájékoztatása szerint az adateltérési nyilatkozat beadása esetében az okirati bizonyítás nem értelmezhető, melynek oka, hogy bejelentésre kötelezett és jogosult szerv hiányában hajléktalan jogcímen nem szerepel jogosultként egyetlen hajléktalan személy sem az egészségbiztosítás jogosulti nyilvántartásában, így álláspontja szerint a hajléktalan státusz „valószínűsítésére” sem kerülhet sor.

III. Az okmánypótlási eljárások során felmerülő technikai kérdésekre adott válaszok
Az igazgató válasza alapján a „településszintű lakcímmel rendelkező ügyfél igénye az eljárás során sem szakmai sem technikai szempontból nem okoz fennakadást”, tehát a számítástechnikai rendszerük tudja kezelni az ilyen felépítésű lakcímadatot.
Arra vonatkozóan, hogy az egyes okmányok kiállítása mennyi időt vesz igénybe, azt a választ kaptam, hogy az ügyintézési határidőt nem befolyásolja negatívan az a tény, hogy az igénylő hajléktalan, azaz a postai igényeket 30 napon belül, a személyesen megjelenő ügyfelek igényeit pedig ügyfélszolgálatukon azonnal teljesítik.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos – ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során alapvető joggal összefüggésben visszásságot okozott – hivatalból is eljárhat.
Az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a) pontja értelmében hatóság a közigazgatási feladatot ellátó szerv. A közigazgatási feladatok pedig a vizsgált tárgykörben a következőképpen oszlanak meg:
Az OEP a TAJ számról szóló hatósági igazolvány kiállítója, továbbá az ő feladata az érintett részére az igazolvány eljuttatása is. 5
A területi egészségbiztosítási pénztárak a közgyógyellátási igazolványok kiállítói, valamint az ő feladatuk az igazolványok eljuttatása az érintetteknek6.
A jogviszony-ellenőrzéssel összefüggően a TAJ nyilvántartást, illetőleg a jogosultságok nyilvántartását és adatkezelését az OEP végzi7.

2. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.8
A normatartalommal szemben fennálló alkotmányos elvárások és követelések az alkotmánybírósági gyakorlatban a világos és érthető normatartalom megkövetelésétől9 az önkényes jogértelmezést lehetővé tevő norma alkotmányellenességének megállapíthatóságán át10 odáig vezettek, hogy az Alkotmánybíróság 10/2001. (II.12.) határozatában kimondta, hogy a jogbiztonság sérelmét jelenti, ha a normaszöveg ugyan érthető, de végrehajthatatlan.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. Az Alkotmánybíróság egy másik határozatában arra is felhívta a figyelmet, hogy jogbizonytalanságot teremt, ha a közigazgatási szerv az állampolgárokat a jogszabály által túlbuzgóságból vagy hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki.11
Az Alkotmány 70/A. §-ával kapcsolatban már az OBH 3596/2008. valamint az OBH 5094/2008. számú jelentésben is kitértem arra, hogy az egyenlő bánásmód követelménye a kötelezettektől azt kívánja meg, hogy tartózkodjanak minden olyan magatartástól, amely bizonyos tulajdonságaik alapján egyes személyekkel vagy személyek egyes csoportjaival szemben közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetést eredményez. Sem a közvetlen, sem pedig a közvetett diszkrimináció nem „célzatos” magatartás, azaz nem szükséges, hogy a szervet a megkülönböztetés szándéka vezesse), hanem elsősorban ténykérdés. 
Az Alkotmány 70/E. §-ával kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 772/B/1990/5. számú határozatában rámutatott arra, hogy a társadalombiztosítás rendszere csak részben működik a "vásárolt jog" elve alapján, másrészt azonban azt szociális szempontok működtetik. A társadalombiztosítás az AB szerint olyan vegyes rendszerű biztosítás, amelynek tartalma nem kizárólag az ellenszolgáltatásért szerzett jogosultság, amely tehát nem kizárólag piaci mechanizmusok alapján működő újraelosztást valósít meg, hanem amelyen belül különféle szociális szempontok is érvényesülnek.
Az Alkotmány hivatkozott 70/E. § (1) bekezdése szerint a szociális biztonsághoz való jognak – magában az Alkotmányban kiemelt – tartalmi eleme, alkotmányos követelménye, öregség, betegség stb. esetére a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogosultság biztosítása és garantálása. Ezt az ellátáshoz való jogot az állam a társadalombiztosítás és a szociális intézményrendszerek útján valósítja meg. A jelenleg még egységes és állami társadalombiztosítást tehát az államnak működtetnie kell ott is, ahol a "vásárolt jog" elve, a biztosítási elem egyáltalában nem vagy csak alig játszik szerepet (özvegység, árvaság stb.). A testület arra is felhívta a figyelmet, hogy a társadalombiztosításnak meg kell felelnie az abban egyaránt meglevő biztosítási és szociális szempontoknak12.

3. Az ügy érdeme tekintetében 
3.1 TAJ kártya, közgyógyigazolvány pótlása
A tényállásban említett és a közgyógyigazolvány pótlásánál esetenként kért „igazolvány” valójában a Menhely Alapítvány által belső használatra kiállított irat, amely joghatás kiváltására alkalmatlan, bizonyító erővel nem bír. A hatósági eljárás során a költségmentességi kérelem pozitív elbírálását, azaz joghatás kiváltását, ezen irat bizonyító erejére alapozni jogszabályi felhatalmazás hiányában a jogállamiság és a jogbiztonság elvével ellentétes gyakorlat, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben is visszásságot okozhat. Ugyanakkor meg kívánom jegyezni, hogy a 180/2005. (IX.9.) Korm. rendelet fent hivatkozott rendelkezésének alkalmazása nem rendezett. 
Sem a kormányrendelet, sem a Ket. nem rendelkezik önálló hajléktalan fogalommal, így a Tbj. hajléktalan fogalmából kiindulva a hajléktalan az, akinek nincs bejelentett lakóhelye, vagy bejelentett lakóhelye hajléktalanszállás13. Amikor tehát a költségmentességi kérelem az ügyintézőhöz kerül, abban az esetben, ha a lakcímkártyán településszintű lakcím és a „lakcímnélküli” bejegyzés szerepel, a lakcímkártya igazolja az igénylő hajléktalan mivoltát. Amikor azonban a lakcímkártyán bejelentett lakóhelyként hajléktalan szállás címe szerepel, megállapíthatatlan önmagában a lakcímkártya alapján a törvénynek megfelelő hajléktalan státusz. Nem létezik egy olyan közhiteles nyilvántartás vagy lista, amely szerepeltetné azon lakcímeknek (hajléktalan szállók címeinek) a sorát, amelyek lakcímkártyán lakóhelyként történő feltüntetése egyértelművé tenné, hogy az illető hajléktalan.
A pótlási folyamat egyéb elemével kapcsolatban (mint például a kapcsolattartás), vizsgálatom során nem tártam fel alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt. Mind az FPEP, mind a szociális munkások válaszai és tapasztalatai alapján a kapcsolattartás úgynevezett értesítési cím feljegyzésével történik, amely lehet hajléktalanszálló ügyfélszolgálatának címe is, amennyiben a hajléktalan ott kér az ügyintézéshez segítséget, illetve egyéb olyan cím is, ahol postai küldeményeihez hozzájut. E gyakorlattal összefüggésben eddig probléma nem merült fel.

3.2 Jogviszonyrendezés hajléktalan személyek esetében
Ahogyan azt a tényállásban ismertettem, a FPEP igazgatójának tájékoztatása szerint bár a hajléktalan személy a hatályos Tbj. értelmében egészségügyi szolgáltatásra jogosult, azonban a jogszabály nem határozza meg, hogy ki a bejelentésre kötelezett. A 2008. január 1-jétől bevezetésre került okirati bizonyítás keretében nem jegyezhetőek be, hiszen jelenleg nincs olyan okirat, amelyet a hajléktalan státusz igazolásaként el lehetne fogadni.
A tájékoztatás ellentmondásaival összefüggésben, a jogszabályi háttér egyúttal történő ismertetésével, a következőkre szeretnék rámutatni.
A hatályos Tbj. értelmében egészségügyi szolgáltatásra jogosult az, aki hajléktalan14. E törvény alkalmazásában hajléktalan a bejelentett lakóhellyel nem rendelkező állampolgár, ideértve azt a személyt is, akinek bejelentett lakóhelye hajléktalanszállás15. A törvény terminológiájában tehát mind a településszintű lakcímmel rendelkező személyeket, mind a hajléktalanszállásra bejelentkezett személyeket egységesen hajléktalannak definiálja. A Tbj. hajléktalan fogalmából kiindulva, létezik olyan okirat, amely a hajléktalanság tényét igazolja, mégpedig a lakcímkártya.
A Nytv. vhr. értelmében: a hajléktalanszálláson tíz napot meghaladóan tartózkodó lakcím nélküli személyt a szállásadónak a befogadástól számított tizedik napot követő huszonnégy órán belül be kell jelentenie a szálláshely szerint illetékes települési önkormányzat jegyzőjénél. Az ideiglenes szálláshellyel sem rendelkező hajléktalan személynek lakóhelyeként azt a települést (fővárosi kerületet) kell bejelentenie, ahol szokásosan megtalálható. A nyilvántartásba ebben az esetben a bejelentett település neve (a fővárosban a kerület megjelölése) mellett „lakcím nélküli” bejegyzést kell tenni16. Ez tehát azt jelenti, hogy a bejelentett „lakóhellyel nem rendelkezés” igazolására is alkalmas a lakcímkártya, valamint a hajléktalanszállásra bejelentés körülményei is szabályozottak.
A jogállamiság és a jogbiztonság elve szempontjából visszás, hogy bár a Tbj. egyértelműen definiálja a hajléktalanság fogalmát, valamint azt, hogy a hajléktalan személy egészségügyi szolgáltatásra jogosult, a jogalkalmazó nem fogadja el a hajléktalan státusz törvényi feltételeinek igazolására teljes mértékben alkalmas közokiratot az egészségügyi szolgáltatásra jogosultság okirati igazolásaként. További – szintén a jogbiztonság alkotmányos követelményével összefüggésben visszás – tény az, hogy a Tbj., illetőleg más jogszabály valóban nem határozza meg, hogy hajléktalan személy esetében ki a bejelentésre kötelezett szerv. 
Az FPEP tájékoztatásában szereplő, és a tényállásban ismertetett törvénymódosító javaslat alapján az OEP és a PM láthatóan elveti azt, hogy a törvény által meghatározott hajléktalan fogalom lakcímkártyával igazolható, hiszen a bejelentésre kötelezettek törvényi rendezésének javaslatában nem a lakcím-nyilvántartási eljáráshoz kötődően próbálja megoldani a problémát. A törvénymódosító javaslat mindazonáltal jelenlegi formájában végrehajthatatlan, mivel nem számol azzal a körülménnyel, hogy a hajléktalan ellátó intézmények vezetői, munkatársai nem rendelkeznek hatósági jogkörrel, ami lehetővé tenné az igazolásoknak a személyazonosság megállapítása után történő kiállítását. 
Figyelembe kell venni továbbá azt is, hogy az éjjeli menedékhely és a nappali melegedő úgynevezett alacsony küszöbű ellátási forma, működésének egyik fontos alapvetése az, hogy anonim. A személyazonosság ellenőrzése nélkül az egészségbiztosítási szerv felé történő bejelentés, illetőleg igazolások kiállítása beláthatatlan következményekhez vezetne. Egyrészről az előre látható visszaélések miatt az egészségügyi ellátásra hajléktalanságuk okán jogosultak körét duzzasztaná fel, másrészt olyan mértékű adminisztratív terhet jelentene a hajléktalan ellátó intézmények vezetőire, munkatársaira, amelyre azok csekély létszámuknál, jelenleg is nagymértékű munkaterheiknél fogva képtelenek. Mindamellett ilyen jellegű hatósági jogkör gyakorlása nem volna összeegyeztethető hivatásukkal, valamint az alacsony küszöbű ellátási formák lényegével sem.
A jogviszony-rendezési eljárás során, a hatóság eljárási gyakorlata szintén visszás a jogállamiságból következő jogbiztonság elve tekintetében, mert mint ahogyan arra az Alkotmánybíróság is rámutatott: az eljárási garanciák alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából17. Az adateltérési nyilatkozat megküldését követően azonban a hatóságtól további tájékoztatás nem érkezett. A hajléktalan-ellátó civil szervezet a segítségével bonyolított jogviszony-rendezési eljárások egyikében sem kapott tájékoztatást az ügy állásáról, vagy értesítést az egészségbiztosítási szerv szakmai álláspontjáról és a várható kilátásokról.
A közigazgatási hatóságnak a Ket. 5. §-a alapján feladata továbbá biztosítani azt, hogy az eljárás résztvevői jogaikról, kötelezettségeikről tudomást szerezzenek, valamint köteles előmozdítani az ügyféli jogok gyakorlását. A törvény tehát aktív kitanítási kötelezettséget vár el a hatóságtól. Mindezek alapján – különösen figyelembe véve a hajléktalan embereknek nem csupán a jogismereti hiányosságait, hanem érdekérvényesítő képességük rendkívül alacsony szintjét is – az ügyintézés menetéről, az abban beállt nehézségekről történő tájékoztatáson felül elvárható lett volna a megoldás keresése is, azaz az egyes személyek esetében az egészségügyi ellátásra jogosultság esetleges egyéb okának vizsgálata. 
Hangsúlyozni kívánom, hogy a jelenleg hatályos joganyag az eddigiekben is kínált elvi lehetőséget az egészségügyi szolgáltatás vonatkozásában mind a jogosulttá válás bejelentési eljárására, mind a jogosultság igazolására. Fentiek alátámasztására egy, a hajléktalan ellátásban tevékenykedő civil szervezet által is alkalmazott kérdéssort érdemes átgondolni, nem felejtve el azt, hogy a hajléktalanság ténye csak egy, a jogosultságot megalapozó kritériumok közül.
A hajléktalan személy esetében ugyanúgy fennállhat az a helyzet, hogy biztosított (azaz foglalkoztatott, önfoglalkoztató, vagy álláskeresési ellátásban részesül), vagy jogosult (azaz közép- és felsőfokú oktatási intézmény nappali tagozatán tanuló/hallgató, vagy valamely pénzbeli ellátásban részesül – GYED, GYES, GYET, ápolási díj, rendszeres szociális segély, nyugdíj, nyugdíjszerű ellátás –, illetőleg szociális intézményben elhelyezett vagy szociálisan rászorult).
Így a hajléktalan személyek esetében az ellátásra való jogosultságot meg lehet állapítani a Tbj. 16.§ (1) m) pontja alapján, amely szerint az ellátásra jogosult a személyes gondoskodást nyújtó bentlakásos szociális intézményben18 elhelyezett személy, valamint a Tbj. 16.§ (1) o) pontja alapján, amely szerint az ellátásra jogosult az, aki a Szoc. tv. 54. §-a alapján szociálisan rászorult személy, és erről a települési önkormányzat polgármestere hatósági bizonyítványt állított ki.

3.3.1 Rendezetlen jogviszony esetleges következményei
Az Ebtv. vhr. 12/B § (1), (4) valamint (8) bekezdései szerint az egészségügyi szolgáltató főszabály szerint az egészségügyi szolgáltatás igénybevételét megelőzően köteles a jogviszony ellenőrzésére az OEP rendszerén keresztül. Abban az esetben, ha a jogosultsági ellenőrzésnek alávetett személy az ellenőrzés eredménye alapján az egészségbiztosítás egészségügyi szolgáltatásaira az OEP nyilvántartása szerint nem jogosult, az ellenőrzést végző szolgáltató az OEP honlapjáról letölthető értesítést átadja a szolgáltatásra nem jogosult személynek. Az ellenőrzés eredménye az egészségügyi szolgáltatás biztosításának kötelezettségét nem érinti.
Az Alkotmány 70/E. §-ban foglalt szociális biztonsághoz való jog tekintetében visszás, amennyiben hajléktalan személy egészségügyi ellátását megtagadják. A törvényi rendelkezés ellenére szociális munkások jelezték – ahogyan az már említésre került a tényállás megállapításakor –, hogy olyan esetben, amikor valamilyen költségesebb orvosi beavatkozásra van szükség és a páciens nincs közvetlen életveszélyben, jellemzően elküldik a hajléktalanokat az egészségügyi szolgáltatók, hogy előbb rendezzék a jogviszonyukat, és majd azután jelentkezzenek.
Az OEP igazgatójának nincs tudomása arról, hogy rendezetlen társadalombiztosítási jogviszony esetén valamely egészségügyi szolgáltató megtagadta volna a jogosultsággal nem rendelkező személy ellátását.
Mindebből következően megállapítottam továbbá, hogy a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okoz, hogy az egészségügyi szolgáltatásokra jogosultság igazolásának a 3.2 pontban tárgyalt problémái lehetetlenné teszik hajléktalan személyek esetében az Európai Egészségügyi Kártyához történő hozzájutást, mivel ebben az esetben már magának az okmány igénylésének feltétele az ellátásra jogosultság igazolása (Ebtv. Vhr. 12/A. § (6) bek.), azonban az egészségbiztosítási szerv jelenleg semmilyen okiratot nem ismer el a hajléktalan státusz, és ennek okán a jogosultság igazolására.

Összegzés
A Tbj. hajléktalan fogalmából, valamint abból kiindulva, hogy erre a fogalomra építve az egészségügyi ellátásra jogosultak körébe sorolja a hajléktalanokat, a lakcímkártya a hajléktalanság tényét igazoló okiratnak minősül. Az egészségügyi jogosultság bejelentésének módszere, eljárásrendje ennek megfelelően – a lakcímnyilvántartásra épülve – volna kívánatos, hogy kidolgozásra kerüljön.
Az egészségbiztosítási szervnek tájékoztatnia kellett volna a jogszabályi környezet megnyugtató rendezéséig az ügyfeleket az eljárás során felmerült problémákról, valamint a jogosultság igazolásának egyéb módjairól (pl. szociális intézmény vezetőjének igazolása, hatósági bizonyítvány az egészségügyi ellátásra jogosultságról rászorultsági alapon).
Az egészségbiztosítási szervnek a Tbj. 44/C. § (2) bekezdésének megfelelően, „az egészségügyi szolgáltatásra jogosító jogviszony fennállásának tisztázásáig” – jelen esetben a jogszabályi környezet megnyugtató rendezéséig – az egészségügyi szolgáltatásra jogosultként kellett volna szerepeltetnie azt az érintett személyt, aki okirattal valószínűsíti a jogviszony fennállását. Nem az ügyfél feladata azonban az, hogy bebizonyítsa jogosultságát, neki csupán valószínűsítenie kell azt, és erre a lakcímkártyát kétség kívül alkalmasnak kell értékelni.

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján kezdeményezem a Kormánynál a hajléktalan személyek egészségügyi szolgáltatásra jogosultságának, a jogosultság bejelentésére köteles szervek körének, valamint a jogosultság okirati bizonyíthatóságának megnyugtató jogszabályi rendezését.
Az Obtv. 21. § (1) bek. alapján kezdeményezem az Országos Egészségbiztosítási Pénztár igazgatójánál, hogy a végrehajtható és működőképes jogszabályi háttér megteremtéséig – a Tbj. 44/C. § (2) bekezdése alapján – egészségügyi szolgáltatásra jogosultként tüntesse fel azon hajléktalan személyeket, akik a hajléktalanságukat, tehát a jogosultságot megalapozó „jogviszonyt” lakcímkártyájukkal igazolják.

Budapest, 2008. december 8.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 50/1996. (XII. 27.) NM rendelet 2.§, 1. számú melléklet XI. 2. pont 
2 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet 38. § (2)
3 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet 40. § (1) 
4 Tbj 16. § (1) bek. t. pont
5 1996. évi XX. tv. 21. § (3); 317/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 7. § (2) bek. d) pont 
6 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet 40. § (1) bek.
7 Tbj. 40. § b) pont
8 9/1992. (I. 30.) AB határozat
9 26/1992. (II.30.) AB határozat
10 58/1997. (XI.5.) AB határozat
11 49/1995. (VI. 30.) AB határozat
12 26/19993. (IV. 28.) AB határozat
13 Tbj. 4.§ zs) pont
14 Tbj. 16.§ (1) bek. t) pont
15 Tbj. 4. § zs) pont
16 146/1993. (X:26.) Korm. rendelet 36. § (3)-(4) bekezdései 
17 9/1992. (I. 30.) AB határozat
18A bentlakásos szociális intézmény fogalmát a Szoc. tv. 57. § (2) bekezdése rendezi, melynek értelmében a személyes gondoskodás keretébe tartozó szakosított ellátást a) az ápolást, gondozást nyújtó intézmény, b) a rehabilitációs intézmény, c) a lakóotthon (a továbbiakban a)-c) pont együtt: tartós bentlakásos intézmény), d) az átmeneti elhelyezést nyújtó intézmény (a továbbiakban a)-d) pont együtt: bentlakásos intézmény), f) az egyéb speciális szociális intézmény nyújtja. A 67. § (2) bekezdése értelmében ápolást gondozást nyújtó intézmény a hajléktalanok otthona, a 72.§ (2) bekezdés d) pontja értelmében rehabilitációs intézmény a hajléktalan személyek rehabilitációs intézménye, 80.§ (3) bekezdés e) f) és g) pontjai értelmében átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények az éjjeli menedékhely, a hajléktalan személyek átmeneti szállása és a bázis-szállás.