Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3718/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy Budapest Főváros II. kerületi Önkormányzata nem intézkedett az ingatlana szomszédságában felhalmozott nagy mennyiségű szemét elszállítására. A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz való jog és az egészséges környezethez való jog megsértésének gyanúja miatt indult. A tényállás pontos megismerése érdekében megkerestem a II. kerületi jegyzőt, és tájékoztatást kértem az üggyel kapcsolatos álláspontjáról, a tett vagy tenni tervezett intézkedésekről.

A megállapított tényállás
A panaszos által rendelkezésemre bocsátott dokumentumok, valamint a megkeresésekre kapott tájékoztatás alapján a következő tényállás rögzíthető:
A panaszos szomszédja, illetve a vele egy háztartásban élő rokona 15 év alatt folyamatosan nagy mennyiségű hulladékot halmozott fel az ingatlan udvarán, melynek következtében elszaporodtak a gyomok, rovarok, rágcsálók. Az elviselhetetlen helyzet miatt az önkormányzat, a panaszos kérésére egy konténer szemetet már elszállíttatott. A lom nagy része azonban – a csatolt fotók tanúsága szerint is – az ingatlanon maradt, így a helyzet nem változott. Több ízben kérték az önkormányzat segítségét, de intézkedés nem történt.
A jegyző megkeresésemre közölte, hogy az önkormányzati bérlemények fenntartásával foglalkozó BUDÉP Budai Épületfenntartó Kft. igazgatója 15 napos határidővel írásban felszólította az önkormányzati lakás bérlőjét az ingatlan területén felhalmozott lomok elszállítására. A jegyző is írta válaszában, hogy egy ízben már az önkormányzat saját költségére végeztette el az ingatlan lomtalanítását. Végezetül közölte, hogy amennyiben a hulladék elszállítása nem történik meg, úgy az önkormányzat „megvizsgálja a lehetséges intézkedéseket a további szemétfelhalmozás megakadályozása érdekében”.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai
A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény 20. §-a, valamint Budapest Főváros Önkormányzata 61/2002. (X. 18.) Főv. Kgy. rendeletének 14. § (1) bekezdése – a közszolgáltatás kötelező igénybevételével kapcsolatban – az ingatlantulajdonosok részére előírja, hogy az ingatlantulajdonos köteles az önkormányzat által szervezett közszolgáltatás igénybevételére: az ingatlanán keletkező települési szilárd hulladék rendeletben előírtak szerinti gyűjtésére, a közszolgáltatónak történő átadására, valamint a közszolgáltatási díj megfizetésére. A panaszos által kifogásolt nagy mennyiségű hulladék egy önkormányzati bérlemény udvarán keletkezett, mely esetben a bérlő a lakáshasználathoz kapcsolódó minden közszolgáltatási díjat köteles megfizetni, jelen esetben a szolgáltatóval kötött szerződés alapján a keletkezett hulladékot gyűjteni, azt átadni, és a díjat megfizetni. 
Az idézett fővárosi rendelet meghatározza a kerületi jegyző feladatát a települési szilárd hulladékkezelési közszolgáltatással kapcsolatban. A rendelet rögzíti, hogy a kerületi jegyző hulladékgazdálkodási bírság kiszabására jogosult, amennyiben az ingatlantulajdonos, jelen esetben a közszolgáltatást igénybe vevő bérlő,- a települési szilárd hulladék gyűjtésére és átadására vonatkozó kötelezettségét megszegi, vagy a hulladékot más ingatlantulajdonos ingatlanán hagyja (esetünkben az önkormányzat ingatlanán), vagy a jegyző által hozott hatósági határozat előírásait megsérti, illetve az abban előírt kötelezettségnek nem vagy nem megfelelően tesz eleget stb.
A lakások bérletét szabályozó 1993. évi LXXVIII. törvény értelmében a bérlő és a vele együtt lakó személyek a lakást rendeltetésszerűen, a szerződésnek megfelelően használhatják. A bérbeadó a rendeltetésszerű használatot, valamint a szerződésben foglalt kötelezettségek teljesítését évente legalább egyszer vagy a szerződésben meghatározottak szerint évente több alkalommal ellenőrzi. A lakásrendelet értelmében a bérbeadó felmondhatja a szerződést, ha a bérlő vagy a vele együtt lakó személyek a bérbeadóval vagy a lakókkal szemben az együttélés követelményeivel ellentétes, botrányos, tűrhetetlen magatartást tanúsítanak, a bérlő vagy a vele lakó személyek a lakást, illetőleg a területet a rendeltetésükkel ellentétesen használják. A rendeltetésellenes használattal kapcsolatos felmondás lehetőségét a Főváros II. kerületi Önkormányzat 34/2004. (X.13.) rendelete is tartalmazza.
Mindezen intézkedések elmaradása, tehát a hulladékgyűjtés, átadás megszegésének jegyzői szankciója, a bírság kiszabása, az önkéntes teljesítés hiányában annak végrehajtása, végső soron a kötelezett terhére annak önkormányzati elszállíttatása, és nem utolsósorban a rendeltetésellenes használat következtében alkalmazható felmondás elmaradása egy évek óta fennálló, mára tarthatatlan állapotot eredményeztek. Az elszaporodott gyomok, rágcsálók, rovarok a szomszédok számára elviselhetetlenek, a közegészséget veszélyeztetik, tehát az önkormányzatnak, illetve jegyzőjének lépni kellett volna és határozatban kötelezni a bérlőt a hulladék maradéktalan elszállítására, majd gondoskodni az előírtak végrehajtásáról, továbbá figyelemmel kísérni, hogy a kifogásolt állapot ne ismétlődjön meg. Semmiképpen nem fogadható el az önkormányzat részéről az épületeket fenntartó céggel való „levelezés”, mert e szervezet nyilvánvalóan egyik hatósági döntés kiadására, végrehajtására sem jogosult. 
Következésképpen, határozat és döntés hiányában a panaszos által kifogásolt állapot nem változott, és a panaszosnak arra sem volt módja, hogy a határozat birtokában további jogorvoslat igénybevételével szorgalmazza a szomszédos ingatlanon kialakult állapotok megszüntetését. 
Az egészséges környezethez való alkotmányos jog elismerését megvalósító és érvényesítésére szolgáló alanyi jogok összességét a törvényhozás és a maguk területén a végrehajtásért felelős hatóságok testesítik meg. Az Alkotmány 18. § és 70/D. § (2) bekezdése alapján az állam kétségtelenül köteles az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló sajátos intézmények kialakítására és működtetésre. A 27/1995. (V. 15.) AB határozat kimondja: „Az egészséges környezethez való jog érvényesítése állami kötelezettség. Az érvényesítés egyik eszköze az épített környezet védelme. Az épített környezet védelméhez hozzátartozik a települési környezet védelme. A települési környezet védelme kiterjed a lakóterületekre.” Az intézmény, esetünkben az önkormányzati hatóság elmaradt intézkedései az Alkotmánybíróság által hangsúlyozott kötelezettség teljesítésével ellentétesek, a vizsgálat során bemutatott anyagi jogszabályokat sértik.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII.15.) AB határozatában kimondta, hogy „… [a]z Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az érdemi közigazgatási határozat meghozatalára az általános és a különös államigazgatási eljárási törvények – a polgári perrendtartástól eltérően – különféle határidőket írnak elő. Az Áe. 15. §-ának (1) bekezdése pl. az első fokú érdemi határozat meghozatalára nézve általános szabályként harminc napos határidőt állapít meg, s e határidő – az Áe. 60. §-ára figyelemmel – irányadó a fellebbezés elbírálására is. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet, nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet (a felsorolást hosszan lehetne még folytatni) hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát – beadványa jogszerű elbírálása érdekében – hatósághoz fordulni. Az eljárásban az ügyfél nincs mellérendeltségi pozícióban a közhatalmat gyakorló közigazgatási szervvel, s csupán annyi eljárási joga van, amennyit számára az eljárási jogszabályok kifejezetten biztosítanak. A hivatalból indult eljárások többsége is kihat számos állampolgárra. A hivatalból kiadott határozat ugyanis többnyire életet, testi épséget, egészséget véd, illetve biztonságot, jogvédelmet nyújt az ügyben érintett kisebb vagy nagyobb közösség számára. Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos méretű magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál. A jogbiztonság és a jogállamiság alkotmányos követelménye sérül ezért ama törvényhozói mulasztás miatt, mely az egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők – a közigazgatási szerv mulasztásából eredő – be nem tartása ellen nem nyújt hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára.”
Végezetül rámutatok, hogy hasonló tényállás esetén más önkormányzat a helyi rendelete alapján a településrendezési kötelezettségek megszegése miatt határozattal kötelezte a szemét felhalmozóját az elszállításra, későbbiekben pedig intézkedett a határozat végrehajtásáról. A rendelkezésre álló jogszabályokat a vizsgálatban bemutattam, melynek alapján az önkormányzat döntésének nem volt akadálya.
Mindebből következően megállapítottam, hogy az önkormányzat a hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételével, valamint a lakásbérlettel kapcsolatos szabályok megszegését kifogásoló panasz ügyében az intézkedések elmulasztásával az egészséges környezethez, valamint a jogorvoslathoz, való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

Intézkedésem
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felhívom Budapest Főváros II. kerületi Önkormányzata jegyzőjét, hogy intézkedjen a panaszos szomszédságában felhalmozott hulladék elszállításáról, és tegyen meg minden intézkedést, hogy a kifogásolt állapot az ingatlanon ne ismétlődjön meg.

Budapest, 2008. augusztus 7.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az ügy jogszabályi háttere
2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
A települési szilárd és folyékony hulladékra vonatkozó külön szabályok
Az ingatlantulajdonos kötelezettségei
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
(2) Az ingatlantulajdonos a települési szilárd hulladékot - a települési önkormányzat, Budapesten a Fővárosi Önkormányzat (a továbbiakban együtt: települési önkormányzat) rendeletében (a továbbiakban: önkormányzati rendelet) meghatározott feltételek mellett -, az abban megjelölt hulladékbegyűjtő helyre vagy hulladékkezelő telepre külön engedély nélkül maga is elszállíthatja.
(3) Az ingatlantulajdonos a települési hulladék egyes összetevőit (pl. a veszélyes hulladékokat) az önkormányzat rendeletében előírtaknak megfelelően köteles elkülönítetten, a környezet veszélyeztetését kizáró módon gyűjteni; a meghatározott begyűjtőhelyre vinni vagy a begyűjtésre feljogosított hulladékkezelőnek átadni, illetőleg a 12. § (2)-(3) bekezdés szerint eljárni.
(4) Azok a gazdálkodó szervezetek, amelyek a környezetvédelmi hatóság által engedélyezett - települési hulladék ártalmatlanítására alkalmas - hulladékkezelési berendezéssel, létesítménnyel rendelkeznek, az (1) bekezdés szerinti kötelezettség alól mentesülnek, ha a tevékenységük során képződött települési hulladékuk ártalmatlanításáról ezekben a berendezésekben, létesítményekben gondoskodnak.

1993. évi LXXVIII. törvény a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról
12. § (1) A bérlő a lakbért a szerződésben meghatározott összegben és időpontban köteles a bérbeadó részére megfizetni. Ha a felek a lakbérfizetés időpontjában nem állapodtak meg, a bérlő a lakbért havonta előre egy összegben, legkésőbb a hónap 15. napjáig köteles megfizetni.
(2) A bérlő és a vele együttlakó személyek a lakást rendeltetésszerűen, a szerződésnek megfelelően használhatják.
(3) A bérlőt és a vele együttlakó személyeket - a többi bérlő jogainak és érdekeinek sérelme nélkül - megilleti a közös használatra szolgáló helyiségek és területek használatának a joga.
(4) A bérbeadó a rendeltetésszerű használatot, valamint a szerződésben foglalt kötelezettségek teljesítését évente legalább egyszer vagy a szerződésben meghatározottak szerint évente több alkalommal - a bérlő szükségtelen háborítása nélkül - ellenőrzi. A bérlő arra alkalmas időben a lakásba történő bejutást biztosítani, és az ellenőrzést tűrni köteles; ez a rendelkezés megfelelően irányadó a rendkívüli káresemény, illetőleg a veszélyhelyzet fennállása miatt a lakáson belül szükséges hibaelhárítás elvégzésének biztosítása esetén.
24. § (1) A bérbeadó a szerződést írásban felmondhatja, ha a) a bérlő a lakbért a fizetésre megállapított időpontig nem fizeti meg; b) a bérlő a szerződésben vállalt vagy jogszabályban előírt egyéb lényeges kötelezettségét nem teljesíti; c) a bérlő vagy a vele együttlakó személyek a bérbeadóval vagy a lakókkal szemben az együttélés követelményeivel ellentétes, botrányos, tűrhetetlen magatartást tanúsítanak; d) a bérlő vagy a vele együttlakó személyek a lakást, a közös használatra szolgáló helyiséget, illetőleg területet rongálják vagy a rendeltetésükkel ellentétesen használják;

61/2002. (X. 18.) Főv. Kgy. Rendelet a települési szilárdhulladék-gazdálkodással összefüggő önkormányzati feladatokról, különösen a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési közszolgáltatásról
A kerületi jegyző feladatai
8. § (1) A kerületi jegyző a magasabb szintű jogszabályok alapján a) a Hgt. 30. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott elhagyott hulladék esetében a hulladék elszállítására és ártalmatlanítására kötelezi a hulladék tulajdonosát, illetve az ingatlantulajdonost, ha a hulladék tulajdonosának személye nem állapítható meg, feltéve, hogy az érintettek kötelezettségüknek önként nem tesznek eleget; b) külön jogszabályban meghatározott esetekben hulladékgazdálkodási bírság kiszabására jogosult; c) intézkedik az ingatlantulajdonost terhelő közszolgáltatási díjhátralék behajtása érdekében; d) a Hgt. 53. § (4) bekezdése alapján közmeghallgatást tart az 1995. évi LIII. tv. 93-94. §-ban foglaltak szerint; e) szakhatóságként közreműködik a települési szilárd hulladékkal és a veszélyes hulladékkal kapcsolatos engedélyezési eljárásokban.
(2) A kerületi jegyző hulladékgazdálkodási bírság kiszabására jogosult, amennyiben a) az ingatlantulajdonos a települési szilárd hulladék gyűjtésére és átadására vonatkozó kötelezettségét megszegi, vagy b) a települési szilárd hulladék kezelésére szervezett hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételét mellőzve jogellenesen hulladékot helyeznek el, vagy c) a települési szilárd hulladékot közterületen, illetve más ingatlantulajdonos ingatlanán hagyták, vagy d) az ingatlantulajdonos a települési szilárd hulladéknak a jelen rendeletben meghatározott szelektív gyűjtésére vonatkozó kötelezettségét megszegi, vagy e) az ingatlantulajdonos a rendeletben foglalt, egyéb hulladékgazdálkodással összefüggő kötelezettségeit megszegi, vagy f) a kötelezett a jegyző által hozott hatósági határozat előírásait megsérti, illetve az azokban foglalt kötelezettségének nem vagy nem megfelelően tesz eleget, vagy g) az ingatlantulajdonos nem tesz eleget az önkormányzati rendeletben foglalt közterület-tisztántartási kötelezettségének.
Az ingatlantulajdonosok hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételével kapcsolatos jogai és kötelezettségei
14. § (1) Az ingatlantulajdonos köteles a Fővárosi Önkormányzat által szervezett közszolgáltatás igénybevételére: az ingatlanán keletkező települési szilárd hulladék e rendeletben előírtak szerinti gyűjtésére, a Közszolgáltatónak történő átadására, valamint a közszolgáltatási díj megfizetésére.
(2) Az ingatlantulajdonos köteles a Közszolgáltatónak bejelenteni, ha tulajdonosváltozás vagy egyéb ok - így pl. a közszolgáltatásba újonnan történő bekapcsolódás - folytán a közszolgáltatás igénybevételére kötelezetté válik. A természetes személy ingatlantulajdonos bejelentésében meg kell jelölni az ingatlanon lakók vagy ott rendszeresen tartózkodók számát és az ingatlanon várhatóan keletkező települési szilárd hulladék mennyiségét.
A hulladékkezeléssel összefüggő kötelezettségek ellenőrzése
41. § (1) A települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közegészségügyi rendelkezések ellenőrzését az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat területileg illetékes fővárosi kerületi intézete végzi. A szabálytalanságok megszüntetését a területileg illetékes fővárosi kerületi intézet rendeli el.
(2) A települési szilárd hulladékkal kapcsolatos kötelezettségek teljesítésének ellenőrzése - a magasabb szintű jogszabályokban és a jelen rendeletben foglaltak alapján - a kerületi jegyző és a főjegyző feladata. A közterületen elhagyott hulladék körében az ellenőrzés a kerületi jegyző, illetve közterületi ellenőrzése a Fővárosi, illetve a kerületi Közterület-felügyelet feladata.
(3) A környezetvédelmi hatóságok a külön jogszabályokban meghatározott körben rendelkeznek ellenőrzési és intézkedési jogosítványokkal.
(4) Az ellenőrzésre jogosultak szabálysértési feljelentést tehetnek és - jogszabályban meghatározott körben - szabálysértési bírságot, illetve hulladékkezelési bírságot szabhatnak ki.
Szabálysértések
43. § (1) A jelen rendeletben meghatározott hulladékkezelési tevékenység - a Hgt.-ben meghatározottak szerint - kizárólag a környezetvédelmi hatóság engedélyével végezhető.
(2) Aki a környezetvédelmi hatóság engedélyéhez vagy hozzájárulásához kötött tevékenységet engedély vagy hozzájárulás nélkül végez vagy végeztet, illetve a környezet elemeit terheli, illetve szennyezi, vagy az egyéb környezetvédelmi előírásokat más módon megszegi, szabálysértést követ el és 150 000 Ft pénzbírsággal sújtható a magasabb szintű jogszabályok alapján.
(3) Szabálysértést követ el és 30 000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható, aki a) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos jogszabályokban foglalt nyilvántartási feladatokhoz kapcsolódó bejelentési kötelezettségét határidőre nem teljesíti, illetve valótlan adatot közöl, b) a közszolgáltatás igénybevétele alóli mentesülésére vonatkozó bejelentési és igazolási kötelezettségének nem tesz eleget, c) a szelektív hulladék gyűjtésére szolgáló helyen ott el nem helyezhető fajtájú hulladékot helyez el, d) a hulladék elhelyezése során a környezetet szennyezi, e) a közszolgáltatás körébe tartozó hulladékának kezeléséről nem az arra jogosult Közszolgáltató közreműködésével gondoskodik.
(4) A pénzbírságot a fővárosi kerületi jegyző, mint szabálysértési hatóság szabja ki.
(5) A (3) bekezdésben meghatározott esetben a közterület-felügyelő helyszíni bírságot szabhat ki.

Főváros II. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének 34/2004.(X.13.) ÖR. az Önkormányzat vagyonáról és a vagyontárgyak feletti tulajdonosi jog gyakorlásáról, továbbá az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és helyiségek elidegenítésének szabályairól, bérbeadásának feltételeiről
33. § (1) A bérlő az önkormányzati lakásba az Ltv. 21. § (2) bekezdésében írt személyeken túl más személyt nem fogadhat be. (2) A befogadott személy közjegyző előtt köteles nyilatkozni arról, hogy a bérlő lakásbérleti jogviszonyának bármely okból való megszűnése esetén a lakást harminc napon belül elhagyja és elhelyezésre nem tart igényt. (3) Amennyiben a bérlő az (1) bekezdésben meghatározottakat nem tartja be vagy a lakást nem rendeltetésszerűen, használja, illetve hat hónapig vagy azon túl bérleti díjat nem fizet, a bérbeadó a bérleti szerződést felmondhatja.