Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2988/2008. sz. ügyben

Előadó: dr. Bassola Eszter
Az eljárás megindulása
A Hivatalomhoz érkezett panasz előterjesztője azt sérelmezte, hogy a jelenlegi szabályozás alapján a gyermekek csak hat éves kor betöltéséig utazhatnak díjmentesen a különböző tömegközlekedési eszközökön, nem pedig az iskola megkezdésének idejéig. A panaszos amiatt tartja aggályosnak a problémát, mivel a legtöbb gyermek hét éves kora körül kezdi meg általános iskolai tanulmányait és ezért indokoltnak tartaná, hogy ez a kedvezmény az iskola megkezdéséig járjon a gyermekeknek. A hat éven felüli még óvodás gyermekek nem rendelkeznek diákigazolvánnyal, amely külön utazási kedvezményt biztosítana a gyermekek számára.
Tekintettel arra, hogy a beadványban felvetett problémák nem zárták ki a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és normavilágosság követelményével, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásság, vagy annak közvetlen veszélye gyanúját, az állampolgári jogok országgyűlési biztosaként átfogó jellegű vizsgálatot rendeltem el.
A beadványban felvetett probléma, a hat éven felüli, de még nem iskolás gyermekek utazási kedvezményeivel kapcsolatos gyakorlat, a szabályozás átláthatóságával és gyakorlati alkalmazhatóságával kapcsolatos szakmai álláspontok megismerése érdekében megkerestem a Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztériumot, a Budapesti Közlekedési Zrt.-t, a MÁV-START Zrt.-t, a Volán Egyesülést, a Miskolc Városi Közlekedési Zrt.-t, a Pécsi Közlekedési Zrt.-t, a Szegedi Közlekedési Társaságot, a Tisza Volán Zrt.-t, a GYSEV Zrt–t. és a Debreceni Közlekedési Zrt.-t (DKV). Tekintettel arra, hogy a DKV Zrt. vezérigazgatójától nem kaptam választ, vizsgálatomat a jelzett szolgáltatótól kért tájékoztatás hiányában voltam kénytelen befejezni.

A megállapított tényállás
Az igénybe vehető utazási kedvezmények mértékét és a jogosultak körét a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 85/2007. (IV. 25.) Korm. rendelet (továbbiakban: rendelet) szabályozza. A rendelet 2. §-a szerint az életkora alapján az 1. mellékletben meghatározott utazási kedvezményekre jogosult a felnőtt kíséretében utazó gyermek a 6. életéve betöltéséig, a vasúti személyszállításban bármely kocsiosztályon; a gyermek 6 éves korától 14. életéve betöltéséig. A rendelet 1. sz. melléklete szerint életkora alapján a felnőtt kíséretében utazó gyermek hat éves korig mind a helyközi, mind a helyi közlekedésben száz százalékos jegykedvezményben részesül. A rendelet 3. § (1) bekezdése szerint a tanulói jogviszonya alapján az 1. mellékletben meghatározott kedvezményre jogosult a 6 éven felüli óvodás a szolgáltató által - az óvoda igazolása alapján - a részére kiállított igazolvány felmutatásával. Az 1. számú melléklet szerint a tanulói és hallgatói jogviszony alapján igénybe vehető utazási kedvezmények alapján a hat éven felüli óvodást a helyközi közlekedésben kilencven százalékos bérletkedvezmény, a helyi közlekedésben pedig a fogyasztói árkiegészítésről szóló 2003. évi LXXXVII. törvény (Fát.) mellékletében meghatározott mértékű kedvezmény illeti meg. A szabályozás meglehetősen átláthatatlan, egyes közlekedési társaságok honlapján fellelhető információk szerint a gyermekek iskolai tanulmányaik megkezdéséig díjmentesen utazhatnak.  
A gyermek életkora alapján hat évestől tizennégy éves korig a helyközi közlekedésben ötven százalékos jegykedvezményben, a helyi közlekedésben pedig a Fát. mellékletében meghatározott mértékű kedvezményben részesül. 
Tanulói jogviszonya alapján az 1. mellékletben meghatározott utazási kedvezményre jogosult a hat éven felüli óvodáson kívül:
b) ha érvényes állandó vagy ideiglenes diákigazolvánnyal (a továbbiakban együtt: diákigazolvány) rendelkezik,
ba) az oktatási intézmények nappali oktatás munkarendje és esti oktatás munkarendje szerint folyó oktatásában részt vevő tanulója 18 éves korig, vagy a középiskolai tanulói jogviszonyt igazoló diákigazolvány érvényességének lejártáig:
1. bármely viszonylatban korlátlan számú kedvezményes menetjeggyel,
2. a lakóhely (tartózkodási hely) és az oktatási intézmény között kedvezményes bérlettel,
3. bármely viszonylatban megváltható, viszonylati kötöttségű kedvezményes bérlettel,
bb) az oktatási intézmények levelező oktatás munkarendje szerint folyó oktatásában részt vevő tanulója a lakóhely és az oktatási intézmény között megváltható kedvezményes menetjeggyel,
bc) a felsőoktatási intézmények nappali és esti tanrendben részt vevő hallgatója:
1. bármely viszonylatban korlátlan számú kedvezményes menetjeggyel,
2. a lakóhely (tartózkodási hely) és az oktatási intézmény között, kedvezményes bérlettel.
A vizsgálat során megkeresett közlekedési társaságok vezetőitől az alábbi kérdésekben kértem tájékoztatást:
A közlekedési társaság a 6 éven felüli – még óvodás – gyermekek részére a gyakorlatban milyen utazási kedvezményt, mely jogszabály alapján biztosít a járataikon?
Amennyiben nem biztosítanak teljes, száz százalékos utazási kedvezményt a 6 éven felüli még nem iskolás gyermekek számára, indokoltnak tartanák-e teljes utazási kedvezményben részesíteni ezen gyermekeket is?
Egyértelmű, átlátható, jól behatárolt szabályozást jelent-e az eljárásukat meghatározó jogszabályi háttér?
Amennyiben nem jól követhető a jelenlegi szabályozás e tekintetben indokoltnak tartaná-e annak módosítását, ha igen, milyen módon?
Fontosnak tartom megjegyezni, hogy a gyermekek utazási kedvezményeire vonatkozó korábbi szabályozás – a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 139/2006. (VI. 29.) Korm. rendelet –, amely 2006. július 1-től 2007. április 30-ig volt hatályban, az elővárosi vasút (Budapesti Közlekedési Zrt. - Helyiérdekű Vasút) vonalain, a komp- és révközlekedés menetrend szerinti járatain, valamint a menetrend szerinti helyi közforgalmú közlekedésben a gyermekek díjmentes utazásának korhatárát 6 éves koráig, illetőleg iskolai tanulmányai megkezdéséig állapította meg. 
1. A Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium államtitkára (továbbiakban: államtitkár) válaszában arról tájékoztatott, hogy a rendeletben szabályozott kedvezményrendszer – széleskörű társadalmi egyeztetést követően – a költségvetés teherbíró képességével összhangban, a Kormány célkitűzéseire is figyelemmel, a közösségi közlekedési reform megvalósításának elemeként jött létre. A kedvezményrendszer kialakítása során az elsődleges feladat a rendelkezésre álló források igazságosabb és célszerűbb elosztása volt. Ennek keretében elsősorban az indokolatlan kedvezmények megszüntetésére, a kedvezményekkel történő visszaélések és a nem rendeltetésszerű használat korlátozására, valamint egységes, a jelen társadalmi viszonyokhoz és problémákhoz jobban igazodó, az egyes utascsoportok (pl. súlyosan fogyatékosok) számára egyenlő bánásmódot biztosító utazási kedvezményrendszer kialakítására törekedtek. 
A rendelet szabályozását az államtitkár az alábbiak szerint foglalta össze. A rendelet 3. §-a (1) bekezdésének a) pontja szerint a 6 éven felüli óvodás gyermek a szolgáltató által – az óvoda igazolása alapján – a részére kiállított igazolvány felmutatásával a helyközi közlekedésben 90 %-os bérletkedvezményben, a helyi közlekedésben pedig a helyi önkormányzat rendeletében előírt kedvezmény, vagy a helyi teljes árú bérlettarifa és a Fát. mellékletében meghatározott kedvezmény közötti árkülönbözetnél nem magasabb árú bérlet igénybevételére jogosult. 
A rendelet 2. §-ának b) pontja szerint a 6 éven felüli iskolába nem járó gyermek 14. életéve betöltéséig:
– a helyközi közlekedésben 50 %-os jegykedvezményben,
– a helyi közlekedésben a helyi önkormányzat rendeletében előírt kedvezmény, vagy a helyi teljes árú bérlettarifa és a Fát. mellékletében meghatározott kedvezmény közötti árkülönbözetnél nem magasabb árú bérlet igénybevételére jogosult.
Az államtitkár azt is kifejtette, hogy a rendelet szabályozása szerint az óvodába járó hatodik életévet betöltött gyermekek az óvoda által adott igazolás alapján nagyobb kedvezményben részesülnek, mint azok a hatodik életévet betöltött társaik, akik már nem óvodások. Álláspontja szerint a tárca Közszolgáltatások Szervezése Főosztálya az utazási kedvezményekkel kapcsolatos jogszabályi változásokról, valamint a kedvezményeket tanúsító igazolványokról, okmányokról folyamatosan és teljes körűen tájékoztatja a közlekedési szolgáltatókat, lehetőségeihez mérten mindent megtesz a hat éven felüli óvodás gyermekeket megillető utazási kedvezményekre vonatkozó tájékoztatás átadása érdekében. 
Úgy véli, a rendelet a hátrányos megkülönböztetés tilalmának figyelembevételével határozza meg az egyes kedvezményi köröket életkor vagy egyéb jogcím alapján. Az életkor alapján járó kedvezményezetti kör kialakítása a nemzetközi gyakorlat szabályozásának is megfelel. A hatodik életévet betöltött gyermekek utazási kedvezményeire vonatkozó szabályozás módosítása tárgyában az államtitkár tájékoztatása szerint a minisztériumhoz több megkeresés is érkezett. A hatodik életév, mint utazási kedvezményre való jogosultság helyett bevezetendő jogalap kialakításának lehetőségeit gyakorlati szempontból szükséges megvizsgálni, különös tekintettel a kedvezményi jogosultság igazolásának kérdésére. A gyermekek életkorának igazolása a gyakorlatban az államtitkár szerint több problémát is jelent, mivel a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény 29. §-ának (1) bekezdése szerint, a személyi azonosító igazolványt első ízben a polgár 14. életévében lehet kiadni. A rendelet és a közlekedési szolgáltatók belső szabályzatai szerint így a MÁV Zrt. és a GYSEV Zrt. személyszállítási üzletszabályzatának rendelkezése alapján a gyermek életkorát bármely olyan igazolvánnyal, igazolással bizonyíthatják, amelyből az életkor egyértelműen megállapítható. Ilyen igazolásra alkalmas lehet az anyakönyvi kivonat vagy a gyermek lakcímkártyája, ahol a személyazonosító jelből kikövetkeztethető a gyermek életkora. 
A válaszlevelében kifejtette, a minisztérium álláspontja szerint nem célszerű a hatodik életév betöltésének korhatára helyett a tankötelessé válás idejéhez kötni a kedvezmények mértékét, hiszen a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 6. §-ának (2) bekezdése szerint a tanköteles kor kezdete a következők szerint alakulhat:
Ha a gyermek eléri az iskolába lépéshez szükséges fejlettséget, legkorábban abban a naptári évben, amelyben a hatodik, legkésőbb abban, amelyben a nyolcadik életévét betölti, tankötelessé válik. A gyermek, ha az iskolába lépéshez szükséges fejlettséget elérte, abban a naptári évben, amelyben a hatodik életévét május 31. napjáig betölti, megkezdi a tankötelezettség teljesítését. A szülő kérelmére a gyermek megkezdheti a tankötelezettség teljesítését akkor is, ha a hatodik életévét december 31. napjáig tölti be. A tankötelezettség kezdete annál a gyermeknél eshet a nyolcadik életévre, aki augusztus 31. utáni időpontban született.
A tankötelessé válás helyett, vélik célszerű lehet az óvoda által kiadandó igazoláshoz kötni a kedvezmény igénybevételét a 6. életév behatárolása helyett, ennek bevezetése azonban a szülők és az intézmények számára többletköltséget, valamint nagyobb adminisztratív terhet is jelentene.
Az utazási kedvezményekre jogosultak körének bővülése, módosítása a szolgáltatást nyújtó általi bevételkieséshez kapcsolódó kompenzációs igényeket is növeli, a bővítés pedig a költségvetés teherviselő képességének függvénye.
Az államtitkár végezetül utalt arra, hogy rendelet módosítása több szempontból is indokolt lenne, hivatkozva azonban arra, hogy azt megelőzően széleskörű társadalmi és szakmai egyeztetésekre lenne szükség, a módosításra előreláthatóan legkorábban 2009 folyamán látnak lehetőséget. Amennyiben a 6. életévhez fűződő utazási kedvezmények mértékének módosítására az igény a továbbiakban is fennáll, úgy a kapott tájékoztatás szerint a rendelet módosítása  során ennek a kérdést újra megvizsgálják.
2. A BKV Zrt. vezérigazgatója válaszában kiemelte, hogy a társaság anyagi lehetőségeihez mérten nagy hangsúlyt fektet arra, hogy az egyes, hátrányos helyzetűnek tekinthető társadalmi csoportok számára kedvezményt tudjon nyújtani. Emlékeztetett a gyermekek utazási kedvezményeire vonatkozó korábbi szabályozásra – 139/2006. (VI. 29.) Korm. rendelet –, amely a helyi közlekedésben a gyermekek díjmentességének korhatárát még […] 6 éves koráig, illetőleg iskolai tanulmányai megkezdéséig […] megfogalmazás szerint állapította meg. A jelenleg hatályos rendelet ezt módosította és a gyermekek ingyenes utazásának felső határát egységesen hatéves korban állapította meg. A BKV vezetése úgy döntött, hogy az érintettek számára kedvezőtlen változást nem hárítja tovább, hanem a korábbi díjmentességet a hat éven felüli óvodások részére változatlanul biztosítja. A BKV Zrt. járatain tehát minden gyermek, kortól függetlenül, iskolai tanulmányai megkezdéséig ingyenesen utazhat. Válaszában kitért arra is, hogy bár a szabályozás álláspontja szerint egyértelmű, azonban a jelenleg hatályos rendelet végrehajtása a hat éven felüli óvodások esetében aránytalanul sok többletforrást igényel (a vonatkozó igazolások kiállítása, jogosultság ellenőrzése, stb. tekintetében). A szabályozás módosítását emiatt indokoltnak tartják. A hat éven felüli, még nem iskolás gyermekek díjmentes utazásának biztosításából fakadó veszteség pedig véleményük szerint nem összemérhető azzal a költséggel és presztízsveszteséggel, amelyet az egyébként méltányolható kérés visszautasítása jelentene. A vállalat tehát a hat éven felüli óvodás gyermekek részére ingyenes utazást biztosít, amely a jelenleg hatályos kormányrendelet előírásainál kedvezőbb számukra. Az összes körülmény mérlegelése alapján a vezérigazgató álláspontja szerint indokolt lenne felülvizsgálni a központi szabályozást és célszerűnek tartaná abban a BKV által alkalmazott elveket figyelembe venni.
3. A MÁV-START Zrt. vezérigazgatója arról tájékoztatott, hogy a rendelet 2. § a) pontja és 1. számú melléklete alapján a felnőtt kíséretében utazó gyermek 6. életéve betöltéséig a vasúti személyszállításban 100% kedvezményre jogosult.
A rendelet 2. § b) és 3. § b) pontjai, valamint a rendelet 1. számú mellékletének kapcsolódó pontjai szerint a 6. életév betöltése után az óvodás gyermek a vasúti személyszállításban ugyanolyan, 50%-os kedvezményre jogosult az életkora alapján, mint a diákigazolvánnyal rendelkező tanulók tanulói jogviszonyuk alapján. Erre tekintettel irreleváns, hogy a 6. életévet betöltött, még óvodás gyermek nem kezdi meg az iskolai tanulmányait és így nem rendelkezik diákigazolvánnyal sem. A rendelet 1. számú melléklete alapján a vasúti személyszállításban 90%-os kedvezménnyel tanuló havibérletet, félhavi bérletet válthat mind a 6. életévét betöltött óvodás (az óvoda igazolása alapján. Rendelet 3. § a) pont), mind a hallgatói jogviszonnyal és diákigazolvánnyal rendelkező tanuló az oktatási intézmény és a lakóhely viszonylatában.
A MÁV-START Zrt. által a rendelettel összhangban biztosított kedvezmények rendszere megismerhető a társaság http://www.mav-start.hu/utazas/kedvezmenyek.php honlapján.
A kapott tájékoztatás szerint, a jogszabály gyakorlati alkalmazásában a társaság számára a budapesti elővárosi forgalomban az jelent problémát, hogy a hat évnél idősebb, de óvodás gyermekek a rendelet szerint tanuló Budapesti Egyesített Bérlettel (BEB) vehetik igénybe a MÁV-START Zrt. által nyújtott szolgáltatásokat a Budapest közigazgatási határán belül történő rendszeres utazásra, míg a BKV a közzétett saját utazási feltételei szerint ugyanezen a területre díjmentes utazást biztosít részükre.
A vezérigazgató válasza értelmében a jelenlegi szabályozás egyenlően kezeli mind az iskolát megkezdő, mind az iskolába nem lépő, vagyis az óvodában maradó azonos korú gyermeket azáltal, hogy egyöntetűen a megváltható jegyekre 50%-os, illetve a bérletekre 90%-os kedvezményt biztosít.
Összegzésül arról tájékoztattak, hogy a díjmentesség korhatárának hét évre történő felemelését, illetve a hallgatói státusz szerinti változtatást nem támogatják. A korhatár felemelésének esetében az iskolát megkezdő 6-7 éves gyermekek továbbra is ingyen utazhatnának életkoruk jogcímén, míg a többi iskolás gyermek tanulói jogviszonya alapján részesülhetne csak 50% kedvezményben. Ezzel kapcsolatban a vezérigazgató megjegyezte, hogy a Magyar Állam és a MÁV START Zrt. között megkötésre kerülő közszolgáltatási szerződés rendelkezéseinek figyelembe vételével a korhatár felemelése olyan indokolt többlet-költséget jelent a vasúti társaság számára, melyet az Államnak kell megtérítenie, ezért ez a döntés a jelenlegi gazdasági helyzetben alapos megfontolást igényel. A rendeleti szabályozás álláspontjuk szerint egyébként minden esetleges lehetőségre kiterjed.
4. A VOLÁN Egyesülés (Egyesülés) vezetője válaszában a rendelettel kapcsolatban az alábbiakról tájékoztatott: a helyközihez viszonyítva a helyi (városi) közlekedésben az utazások és a járatok követési gyakorisága nagyobb, az igénybevételre a tömegszerűség és a rövid utazási távolságok a jellemzők. Ezért mind az utasok, mind a közlekedési társaságok számára olyan technológiákat kell rendszeresíteni, amelyek egyszerűek, könnyen alkalmazhatóak, valamint a forgalmat a legkevésbé akadályozzák. Ezek a szempontok érvényesülnek a jegyrendszerben és az utazási kedvezményeknél is. Ezért a helyi (városi) közlekedésben egyáltalán nincs menetjegyes kedvezmény és olyan, amely csak meghatározott fel-és leszállóhely közötti utazásra szól.
A vezető szerint a fentiek tükrében a gyermekek a rendelet szerint hatodik életévük betöltéséig mind a helyi, mind a helyközi közforgalmú közlekedési eszközön díjtalanul (jegy vagy bérlet váltása nélkül) utazhatnak. A gyermekeket tehát hat éves koruktól életkoruk alapján megilletik a tanulóknak a tanulmányi viszonyuk miatt járó kedvezmények, vagyis nincsenek hátrányban azok, akik az iskolájukat csak később kezdik meg. 
A megkeresésemben szereplő konkrét kérdésekkel kapcsolatban kifejtette, hogy az Egyesüléshez tartozó, menetrend szerinti helyi és/vagy helyközi közforgalmú személyszállítást ellátó gazdasági társaságok számára is a rendeletben foglalt kedvezményeknek az ott meghatározott feltételekkel való alkalmazása – az árak alkalmazására vonatkozó szabályok figyelembevételével – kötelező. A szolgáltatók azonban dönthetnek úgy is, hogy az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény 12. §-ában reciprok módon megfogalmazott lehetőség alapján az árhatóság által megállapított legmagasabb hatósági árnál (pl. a helyi vagy a helyközi menetdíjnál) üzletpolitikai vagy egyéb célból alacsonyabb árat alkalmaznak. Ebben az esetben tehát a hat éven felüli, iskolába még nem járó gyerekeknek is a díjtalan utazás lehetőségét biztosítják, ez a gyakorlat pedig közlekedési társaságonként különbözően alakulhat. Megkeresésemben szereplő második kérdésemről, a díjtalan utazás kedvezményének az iskolakezdésig való jogszabályi kiterjesztéséről a következő az Egyesülés álláspontja: 
– A jogszabály rendelkezése szerint a hatodik életévét betöltött gyermekek kedvezményes utazása jelenleg is biztosított, a tanulókéval azonos kedvezményt élveznek. A két különböző jogcímen járó kedvezmény feltételeinek ötvözése, összekapcsolása nem kizárt, de nem szerencsés. Ellenkező esetben a tanulók, illetve a szüleik méltatlankodhatnak, hogy az iskolás gyermek miért van hátrányosabb helyzetben, mint a hatodik évet már szintén betöltött más gyerek.
– Kétség esetén a jogosultság megállapításához az életkor a kísérőnél (aki legtöbbször a szülő) lévő, a gyermek nevére kiállított hatósági igazolvánnyal, igazolással igazolható. Az, hogy a gyermek hat éves kor felett még nem jár iskolába, nehezebben igazolható, ennek vizsgálata a közlekedési eszközön kifejezett problémákat vetne fel.
– A díjtalan utazás kedvezménye hatósági döntéssel és jogszabály módosításával kiterjeszthető az iskolakezdésig, azonban ennek velejárója a szolgáltató részére az ennek megfelelő menetdíjbevétel elmaradás teljes megtérítése. Ilyen döntés meghozatalakor az államnak gondoskodnia kell a díjtalanná váló utazások addigi bevételével azonos összeg megtérítéséről a szolgáltatók részére a 1191/69/EGK rendelet, valamint a 2004. évi XXXIII. törvény 3.§ (2) bekezdése alapján. Ez nem érinti azt a törvényi lehetőséget, hogy a szolgáltatók saját üzletpolitikai céljaik szerint vagy egyéb megfontolásból, mérlegelve annak a gazdálkodásukra gyakorolt hatását, egyedileg maguk is hozhassanak ilyen döntést, viselve annak következményeit.
A jogszabályi háttérrel kapcsolatos kérdésemmel összefüggésben a VOLÁN Egyesülés vezetője kifejtette, hogy a jelenlegi szabályozást a tárgyalt témakörben és a jogosultság meghatározásában megfelelőnek ítélik. Egyértelműen tartalmazza az életkorhoz kötöttséget mind a díjtalan utazási jogosultságra, mind hatodik életéven felüliek esetében a kedvezményes menetjegyre, illetve helyi közlekedésben a kedvezményes bérletre. A tanulók esetében egyértelműen rögzíti, hogy az érvényes diákigazolvánnyal igazolt tanulmányi viszony jogosít a meghatározott kedvezményekre, hat éven felülieknél a lakóhelyen kívüli óvodába járást a helyközi bérlet kedvezményhez pedig az óvoda igazolja.
Az egyéb kapcsolódó feltételekben viszont hiányosságot tapasztalnak, pontosabban és részletesebben lenne szükség ugyanis álláspontjuk szerint az igénybevételi feltételek meghatározására.
A rendelettel kapcsolatban – nem a vizsgálatom tárgyát képező problémára vonatkozó – számos egyéb szabályozási hiányosságot jelölt meg az Egyesülés. Álláspontjuk szerint általában hiányosak és következetlenül szabályozottak az egyes kedvezmények igénybevételéhez kapcsolódó, az előzőekben már említett és azokhoz hasonló feltételek. 
Így például az életkor igazolási módját nem szabályozza a rendelet a fent említett esetben, ugyanakkor a 65. év felettieket megillető díjtalan utazási kedvezményre ezt a kérdést tartalmazza és rendezi a jogszabály.
Kedvezmény illeti meg a 75%-os vagy annál nagyobb mértékben rokkant hadirokkant családtagját, de a jogosultságot „személyi igazolvánnyal és a jogosultságot megalapozó okmánnyal kell igazolni”. A személyi igazolványból nem derül ki a családi kapcsolat, továbbá nincs útmutatás a családtag rokkantságának és a rokkantsági foka igazolásának lehetséges módjára sem. Ez csak vita forrása lehet és esetleg a jogosultat hozza olyan helyzetbe, hogy nem tudja igénybe venni az őt megillető kedvezményt.
A rendelet 2. § f) pontja szerint évente négy alkalommal utazási kedvezmény illeti meg menettérti utazásra a 6. és 65. életév közötti szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyt (nem magyar állampolgárt) személyi igazolványa vagy bármely más személyi azonosításra alkalmas okmány felmutatásával. Nem határozza meg a jogszabály – mivel nincs is ilyen okirat rendszeresítve –, hogy honnan, milyen módon lehet (kell) megállapítani, hogy az utas a tárgyévben hányadik alkalommal kívánja igénybe venni a kedvezményt, odautazásról vagy visszautazásról van-e szó, illetve hova, milyen módon kell bejegyezni az adott utazás tényét a megtörtént kedvezményes alkalmak későbbi számbavételéhez.
Válaszában összegzésként kiemelte, hogy az Egyesülés tagszervezetei a gyermekek utazási kedvezményei alkalmazása során jogkövető módon járnak el. A gyermekek különböző kedvezményekre való jogosultságát a jogszabály egyértelműen határozza meg, annak változtatása álláspontjuk szerint nem indokolt. Egyes kedvezményeknél a jogosultság megállapításának, az igénybevétel feltételeinek szabályozása, stb. a vonatkozó jogszabályban hiányos vagy nem kellő mélységű, ezért lehetőséget teremt eltérő értelmezésre, amely a gyakorlatban viták, helytelen eljárások forrása.
5. A TISZA VOLÁN Zrt. vezérigazgatója a társaság gyakorlatával kapcsolatban arról tájékoztatott, hogy a hat éven felüli – még óvodás – gyermekek részére a rendelet alapján biztosítják az utazási kedvezményt:
Életkor alapján 6-14 éves kor között a helyközi közlekedésben 50 %-os menetjegy kedvezményt, míg a helyi közlekedésben a Fát. mellékletében meghatározott kedvezmény figyelembevételével a helyi önkormányzat által megállapított kedvezményes tanulóbérletet. 
A tanulói jogviszony alapján a hat éven felüli óvodás helyközi közlekedésben 90%-os bérletkedvezményt vehet igénybe, míg a helyi közlekedésben a Fát. mellékletében meghatározott kedvezmény figyelembevételével a helyi önkormányzat által megállapított kedvezményes tanulóbérletet.
A társaság nem tartja indokoltnak a hat éven felüli gyermekek 100%-os utazási kedvezményben részesítését, hiszen amennyiben az iskolakezdés évének május 31. napjáig a gyermek betölti a hat éves kort, első osztályba léphet.
A jelenlegi jogszabályi háttér álláspontjuk szerint egyértelmű, átlátható, jól behatárolt szabályozást jelent a TISZA VOLÁN Zrt. számára.
6. A Győr – Sopron - Ebenfurti Vasút Zrt. vezérigazgatója arról tájékoztatott, hogy üzletpolitikai okokból nem áll módjukban, hogy a saját bevételeinek terhére díjmentes utazást biztosítsanak hét éves korig óvodások számára. Az Európai Közösség területén is gyakorlat, ami hazánkban is rögzített alapelv, hogy hat éves korig adnak az egyes vasutak díjmentes utazási kedvezményt a kisgyermekek számára. A hatodik életévüket betöltött, de iskolába még nem járó gyermekek részére az állam biztosítja a rendeletben a 6-14 éves korig járó gyermekkedvezményt, a magasabb mértékű kedvezmény megadása állami szabályozást igényel. A társaság számára a szabályozás egyértelmű és annak megfelelően a rendeletben foglalt kedvezményt biztosítja.
7. A Szegedi Közlekedési Kft. ügyvezető igazgatója mindenekelőtt arról tájékoztatott, hogy Szeged városában két szolgáltató, a TISZA VOLÁN Zrt. és a Szegedi Közlekedési Kft. látja el a helyi közösségi szolgáltatást, előbbi autóbusszal, a Szegedi Közlekedési Kft. villamossal és trolibusszal. Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzata 2004. január 1-jén egységes városi jegy – és bérletrendszert vezetett be, amely természetesen a bérletigazolványokra is vonatkozik.
A hat éven felüli – még óvodás – gyermekek a rendeletben meghatározott kedvezménnyel utazhatnak, részükre az óvoda által kiállított igazolás alapján a TISZA VOLÁN Zrt.-vel közös bérletigazolványt állítottak ki, amely mellé a kormányrendeletben meghatározott kedvezménnyel tanuló havi bérletszelvény váltható.
A hat éven felüli, még nem iskolás gyermekek részére – mint minden más jogosultsági kategóriában – a rendeletben meghatározott kedvezményt nyújtják. A kiskorúak és főleg a még nem iskolás gyermekek utazási jogosultságának ellenőrzésével kapcsolatos folyamatos problémák miatt azonban indokoltnak tartják a díjmentes, kizárólag kísérővel engedélyezett utazás kiterjesztését az általános iskolába történő beiratkozásig.
Válaszában kitért arra is, hogy az utazási kedvezményeket meghatározó jogszabályi háttér álláspontjuk szerint nem egyértelműen behatárolt, nem életszerű. A rendelet nem segíti elő az utazási kedvezményre való jogosultság ellenőrzését sem a Szegeden ellenőrzést végző járművezetők, sem az ellenőrök számára. A rendelet bevezetése óta számtalan panasz érkezett a szolgáltatókhoz a jogszabály alkalmazásával kapcsolatban, amely panaszokkal az évtizedes tapasztalatokkal rendelkező társaságok sok esetben egyetértenek (pl. a magasabb összegű családi pótlékban részesülő gyermekek utazási kedvezményének igazolása, valamint az 1998. évi XXVI. Törvény szerint súlyosan fogyatékos személy utazási kedvezményének igazolása, aki a helyi önkormányzat által rendszeresen folyósított szociális segélyben részesül, ha munkaviszonyban nem áll.)
8. A Pécsi Közlekedési Zrt. a hat éven felüli – még óvodás – gyermekek részére tanuló bérlet megváltásának lehetőségét biztosítja, ugyanakkor a forgalmi és kereskedelmi igazgató indokoltnak tartja a díjtalan utazás lehetőségének bevezetését a gyermekek számára, amennyiben ezen díjtalan utazások ellenértékét megtérítik a társaság részére.
A jelenlegi jogszabályi hátteret nem tartják egyértelműnek és jól behatároltnak. Véleményük szerint ugyanis a jelenlegi szabályozás módosítása indokolt, melyet széles körű szakmai és társadalmi egyeztetés után kellene elvégezni. Biztosítania kellene a szabályozásnak, hogy egyértelmű legyen a kedvezményezettek köre, a kedvezmény mértéke, a jogosultság igazolása. Kiemelten fontosnak tartják az ily módon utazók számának, utazási gyakoriságának mérését, regisztrálhatóságát, mert a társaság menetrendszerinti autóbuszjáratain nyújtott díjtalan és kedvezményes utazások ellenértékét a fogyasztói árkiegészítés és normatív támogatás nem fedezi.
9. A Miskolc Városi Közlekedési Zrt. (MVK Zrt.) a helyi közlekedésben a 85/2007. (IV. 25.) Korm. rendelet alapján biztosít a felnőtt kíséretében utazó gyermek 6 éves koráig a helyi közlekedésben 100 %-os kedvezményt. A 6 éven felüli óvodás gyermekek részére – a rendelettől eltérően – az MVK Zrt. üzletpolitikai kedvezményt ad, így ők is 100% kedvezménnyel utaznak a Társaság Utazási feltételei alapján, mely a következők szerint szól: „Díjtalan utazásra jogosultak helyi közlekedésben: gyermekek – felnőtt kíséretében – hat éves korig, illetőleg iskolai tanulmányai megkezdéséig bármely személyi azonosításra alkalmas igazolvány (igazolás) felmutatásával. Ez a kedvezmény üzletpolitikai kedvezményként értelmezhető az üzleti eredményük terhére, melyet a Társaság biztosít a 6 éven felüli még nem iskolás gyermekek számára. A társaság a kedvezmény révén lemond a bérletből származó bevételről, valamint a hozzá kapcsolódó árkiegészítésről.
A helyközi közlekedésre vonatkozóan a belföldi közforgalmú menetrend szerinti vasúti személyszállítás és helyközi (távolsági) autóbusz-közlekedés, valamint a nevelési-oktatási intézmények által rendelt belföldi autóbusz különjáratok legmagasabb díjairól szóló 48/2007. (IV. 26.) GKM rendelet 1. § (3) bekezdése kimondja, hogy a szolgáltatók üzletpolitikai céllal az 1. és 2. mellékletben meghatározottnál alacsonyabb menetdíjat is alkalmazhatnak, amelyet az ellátásért felelősnek tudomásul kell vennie.
Az MVK Zrt. az Utazási feltételeiben azt hirdette meg, hogy a helyi közlekedésben a kormányrendeletnek megfelelően a 6 éven felüli óvodás részére 90 %-os bérlet kedvezményt biztosít. A társaság gyakorlatában azonban e gyermekek számára is a 100 %-os kedvezmény nyújtása valósul meg, mert az ellenőrzések során a szemmel láthatóan még nem iskolás gyermekektől nem követelik meg a bérlet felmutatását.
Második kérdésemmel kapcsolatban a társaság vezetője kifejtette, hogy a gyakorlatban 100 %-os kedvezményt nyújtanak a helyi és helyközi közlekedésben egyaránt, ezért indokoltnak tartják, hogy a kormányrendelet is teljes utazási kedvezményben részesítse ezeket a gyermekeket.
A 85/2007. (IV.25.) Korm. rendelettel kapcsolatosan az MVK Zrt. vezérigazgatója a következő változtatásokat javasolta: Álláspontjuk szerint a legegyértelműbb az lenne, ha a rendelet alapján lehetne a 100%-os kedvezményt biztosítani, mondja ki a rendelet, hogy a hat éven felüli óvodás gyermekek számára 100%-os kedvezményt kell biztosítani. Javasolták továbbá azt is, hogy a rendelet mellékletében szereplő kedvezmények esetén a hivatkozás ne a Fát. mellékletére történjen, hanem szerepeljen a kedvezmények mértéke százalékban meghatározva.
A vezérigazgató válasza azt is tartalmazza, hogy amennyiben a kormányrendeletben nem kerül rögzítésre, hogy 100%-os kedvezményt kell biztosítani ezeknek a gyermekeknek, akkor álláspontjuk szerint a 48/2007. (IV. 26.) GKM rendelethez hasonló – már említett – bekezdést lenne szükséges megfogalmazni.
Az MVK Zrt. tehát támogatja a hat éven felüli még nem iskolás gyermekek teljes utazási kedvezményét, ugyanakkor fontosnak tartják a szolgáltatók ellentételezéséről való gondoskodást, mivel megítélésük szerint jelenleg az ingyenes utazások utáni ellentételezés nem rendezett. A válaszban a vezérigazgató azt is hangsúlyozza, hogy a jogszabályok alapján ingyenesen utazók köre az utóbbi években növekedett. A közlekedési társaságok számára a Fát. és a belföldi menetrend szerinti személyszállítás ingyenes utazásai után járó fogyasztói árkiegészítés megállapításáról szóló 31/2007. (III. 13.) GKM rendelet alapján az ingyenes utazások ellentételezésére meghatározott összegek ma messze nem fedezik a díjmentes utazásokat. A Társaság által 2008. májusában végzett reprezentatív felmérés alapján az utasok 18, 2%-a a jogszabályok alapján ingyenesen utazik, miközben az ingyenes utazások ellentételezésére kapott összeg csak az utazások 8 %-ára nyújt fedezetet, ami azt jelenti, hogy az ingyenes utazások ellentételezésére adott állami összegek legalább megduplázása szükséges.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a jogállamiság elvéből következő tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
Hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Obtv. a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. (v.ö. OBH 6501/2001. számú jelentés)
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladatául határozza meg többek között a helyi tömegközlekedés biztosítását. Az Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a BKV Zrt.-t, Miskolc Városi Közlekedési Zrt.-t, a Pécsi Közlekedési Zrt.-t, a Szegedi Közlekedési Társaságot, valamint a Debreceni Közlekedési Zrt.-t közszolgáltatást végző szervnek tekintem.
Az autóbusszal végzett menetrend szerinti személyszállításról szóló 2004. évi XXXIII. törvény (továbbiakban: Aszt.) 3. § (1) bekezdése szerint helyi közlekedésben a települési (fővárosi) önkormányzat, helyközi (távolsági) közlekedésben az állam feladata a közforgalmú közlekedés részeként a lehető legmagasabb színvonalú menetrend szerinti autóbusz-közlekedés biztosítása az utazási igények és a rendelkezésre álló pénzügyi lehetőségek figyelembevételével. Az Aszt. 2. § b) pontja alapján menetrend szerinti személyszállítás: a menetrend alapján végzett, az utazási feltételek megtartásával bárki által igénybe vehető közszolgáltatás. A 2. § c) pontja szerint helyi személyszállítás: a település közigazgatási határán belül – helyi díjszabás alapján – végzett menetrend szerinti személyszállítás, ideértve a település közigazgatási határon kívül eső vasútállomására (vasúti megállóhelyére), komp- vagy révátkelőhelyére közbeeső megállóhely érintése nélkül történő személyszállítást is. A törvény d) pontja szerint pedig helyközi (távolsági) személyszállítás: a települések között belföldön végzett menetrend szerinti személyszállítás, ideértve az annak részeként egyes települések közigazgatási határán belül – helyközi (távolsági) díjszabás alapján – végzett személyszállítást is.
Figyelemmel arra, hogy a Volán Egyesülés, valamint a Tisza Volán Zrt. az Aszt. és az Ötv. hivatkozott rendelkezéseinek megfelelően folytatja helyi és helyközi személyszállító tevékenységét, ezért a társaságokat közszolgáltatónak tekintem.
A vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény (Vtv.) 2. § (2) bekezdés 18. pontja szerint vasúti közszolgáltatás: vasúton végzett személyszállítási közszolgáltatás. Az Európai Parlament és a Tanács vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról, valamint az 1191/69/EGK és az 1107/70/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 1370/2007/EK rendeletének 2. cikk a) pontja szerint „személyszállítási közszolgáltatás”: a nyilvánosság számára megkülönböztetés nélkül és folyamatosan nyújtott általános gazdasági érdekű személyszállítási szolgáltatások. A d) pont szerint „közszolgáltató”: bármely köz- vagy magánvállalkozás, vagy e vállalkozások csoportja, amely személyszállítási közszolgáltatásokat működtet, vagy bármely olyan közjogi szerv, amely személyszállítási közszolgáltatásokat nyújt. Az e) pont alapján pedig „közszolgáltatási kötelezettség”: valamely illetékes hatóság által annak érdekében meghatározott vagy megállapított kötelezettség, hogy biztosítsa az olyan általános érdekű személyszállítási közszolgáltatások nyújtását, amelyeket egy szolgáltató – amennyiben saját gazdasági érdekeit venné figyelembe – ellenszolgáltatás nélkül nem, vagy nem olyan mértékben vagy nem ugyanolyan feltételekkel végezne el.
Tekintettel arra, hogy a MÁV-START Zrt., valamint a GYSEV Zrt. a Vtv. hivatkozott rendelkezésének megfelelően folytatja vasúti személyszállító tevékenységét, a vasúttársaságok közszolgáltatást végző szerveknek tekinthetőek. 

II. Az érintett alkotmányos jogok és az ügy érdeme tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) AB határozat) 
A 42/1997. (VII. 1.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította: „Alkotmányellenessé nyilvánítható az a szabály, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható.” (ABH 1997, 299, 301.)
Az OBH 2452/2008. számú jelentésemben rámutattam, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie. Ez azt jelenti, hogy a jogosultságok és kedvezmények elosztása nem feltétlenül kell, hogy egyenlő legyen, de a döntéshozatal során minden érintett szempontjait azonos tisztelettel és körültekintéssel kell mérlegre tenni. Az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés mindezek alapján csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minősül azonban megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. (9/1990. (IV. 25.) AB határozat, 21/1990. (X. 4.) AB határozat, 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, 30/1997. (IV. 29.) AB határozat).
A vizsgálat tárgyát illetően alapvetően a rendelet szabályozása irányadó. Ez lényegében meghatározza, hogy életkora alapján a felnőtt kíséretében utazó gyermek hat éves korig mind a helyközi, mind a helyi közlekedésben száz százalékos jegykedvezményben részesül. A 6 éven felüli óvodást a szolgáltató által – az óvoda igazolása alapján – a részére kiállított igazolvány felmutatásával a helyközi közlekedésben kilencven százalékos bérletkedvezmény, a helyi közlekedésben pedig a Fát. mellékletében meghatározott mértékű kedvezmény illeti meg. 
A gyermek hat évestől tizennégy éves korig a helyközi közlekedésben ötven százalékos jegykedvezményben, a helyi közlekedésben pedig a Fát. mellékletében meghatározott mértékű kedvezményben részesül.
Előzőek alapján tehát a hat éven felüli óvodást az óvoda igazolása alapján - a hat éven aluli óvodást megillető ingyenes utazáshoz képest a helyközi közlekedésben csak kilencven százalékos kedvezmény illeti meg, míg a helyi közlekedésben – szintén az óvoda igazolása alapján – a Fát. mellékletében meghatározott mértékű kedvezményre jogosult. A Fát. melléklete alapján járó kedvezmény mértéke pedig nehezen követhető. Ld. például:
Az egyes kategóriák szerint igénybe vehető fogyasztói árkiegészítés tételek
1. utazási kedvezmény, vasúti és távolsági autóbusz menetjegy (SZJ 60.21.10.9 és 60.10.1, beleértve HÉV-közlekedés, kivéve járműszállítás a 60.10.12.0.-ból, SZJ 60.21.41.0, SZJ 60.21.31.3) 	
 	 Ft/5 km/db	
 km	 	
 0-5	45	
 5,1-10	37	
 10,1-50	28	
 50,1-100	27	
 100,1-200	26	
 200,1-300	24	
 300,1-500	21	
 500,1-	20	
 	 	
Komp- (SZJ 61.20.11-ből) és a révközlekedési (SZJ 61.20.12-ből) bérlet	620 Ft/hó/db	
Az igazolások elfogadása tekintetében, valamint abban, hogy milyen igazolást, igazolványt fogadnak el az egyes közlekedési társaságok, szintén eltérő a gyakorlat. A VOLÁN Egyesülés vezetőjének válasza is azt tartalmazta, hogy fontos lenne annak tisztázása, pontos meghatározása, hogy milyen okmányok fogadhatóak el az életkor igazolására, valamint arra, hogy az okmányok adataihoz a személyazonosságot vélelmezni kell, illetve a kísérő erre vonatkozó szóbeli nyilatkozata elfogadható. Álláspontjuk szerint szükség lenne például a jogszabályban kimondani, hogy az életkort a gyermeknek, illetve a kísérőnek igazolnia kell. A tanulók (óvodások) bérlet kedvezményénél pedig annak előírását kellene jogszabályban rögzíteni, hogy a mindenkor használt bérlet szelvénynek a személyhez kötése miatt a fényképes diákigazolvány óvodások esetében a közlekedési szolgáltató által személyre szólóan kiadott szintén fényképes igazolvány) sorszámát (esetleg a nevet) a bérlet szelvényre a használat előtt rá kell vezetni. Ezek a feltételek hiányoznak véleményük szerint a jogszabályból, így ugyanis a rendelet végrehajtásához elengedhetetlen követelmények egyértelműek lennének az utasok és a szolgáltatók számára és ez az ennek hiányából adódó, jelenleg esetenként keletkező konfliktusokat megelőzné.
A Szegedi Közlekedési Kft. vezetője a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló szabályozás bővítését és egyértelművé tételét javasolta. Főképpen arra vonatkozóan, hogy az igénybe vett utazási kedvezmény igazolása mivel történhet meg. Ezen igazolás csak olyan adatot tartalmazzon, amely az utazási kedvezmény igénybevételét igazolja, pl. emelt családi pótlék folyósításáról szóló igazolás, nyugdíjas határozat. Több esetben az utas által az utazási kedvezmény igazolására bemutatott dokumentum olyan adatokat is tartalmaz, amely nem kapcsolódik a kedvezményes utazáshoz, így annak az ügyintéző általi megtekintése adatvédelmi aggályokat is felvet, illetve a bemutatott irat kezelése nehézkes. Egy A4-es oldalt a járművezető nem tud másodpercek alatt áttekinteni.
A Pécsi Közlekedési Zrt. vezetője is a jogosultság igazolásának egyértelművé tételét szorgalmazta.
Vizsgálatom során küldött megkereséseimre nyolc közlekedési társaság válaszolt. A társaságok vezetői által adott tájékoztatások egybevetése alapján megállapítható, hogy négy társaság igen, négy pedig nem támogatja a hat éven felüli óvodások díjmentes utazási kedvezményének bevezetését (visszaállítását).
A MÁV- START Zrt. vezetőjének véleménye szerint a rendeleti szabályozás – bizonyos, a már válaszukban jelzett kivételekkel – minden esetleges lehetőségre kiterjed.
A VOLÁN Egyesülés vezetője a jelenlegi szabályozást a tárgyalt témakörben és a jogosultság meghatározásában megfelelőnek ítéli. Ugyancsak egyértelmű, jól behatárolt szabályozást jelent a TISZA VOLÁN Zrt., valamint a Győr-Sopron-Ebenfurti Vasút Zrt. számára a hatályos jogszabályi háttér.
A Szegedi Közlekedési Kft. ügyvezető igazgatója szerint azonban az utazási kedvezményeket meghatározó jogszabályi háttér nem egyértelműen behatárolt és nem életszerű. A rendelet álláspontja szerint nem szabályozza pontosan az utazási kedvezményre való jogosultság ellenőrzését, a kedvezmény igazolásának módját. Éppen az ellenőrzés kapcsán felmerülő folyamatos problémák miatt tartanák indokoltnak az ingyenes, kizárólag kísérővel engedélyezett utazás kiterjesztését az általános iskola megkezdéséig.
A Pécsi Közlekedési Zrt. vezetője szintén a szabályozás módosítását tartja indokoltnak, a kedvezményezettek köre, a kedvezmények mértéke, a jogosultság igazolása tekintetében. Ezért támogatnák az ingyenes utazás lehetővé tételét a hat éven felüli óvodás gyermekek számára, azonban az ennek fedezetéül szolgáló anyagi jellegű források tekintetében mindenképp támogatásra lenne szükségük.
A Miskolc Városi Közlekedési Zrt. (MVK Zrt.) vezetője úgy véli, az egyértelmű szabályozást az jelentené, ha a rendelet alapján lehetne a hat éven felüli óvodások számára a 100 %-os kedvezményt biztosítani, illetve a rendelet mellékletében szereplő kedvezmények esetén a hivatkozás ne a Fát. mellékletére történjen, hanem szerepeljen a kedvezmények mértéke százalékban meghatározva. A teljes utazási kedvezmény biztosítása esetén azonban – hasonlóan a pécsi közlekedési társasághoz – szintén fontosnak tartanák a szolgáltatók ellentételezéséről való gondoskodást. 
Az MVK Zrt. vezetője válaszában kifejtette, hogy a társaság Utazási feltételeiben az szerepel, hogy a helyi közlekedésben – a rendeletnek megfelelően – a hat éven felüli óvodások részére 90%-os bérletkedvezményt biztosít. Ez azonban a gyakorlatban azt jelenti, hogy az MVK Zrt. járatain a gyermekek 100%-os kedvezménnyel utazhatnak, hiszen az ellenőrzések során a szemmel láthatóan még nem óvodás gyermekektől nem követelik meg a bérlet felmutatását.
Külön kiemelendő, hogy a BKV Zrt. vezetése a rendeleti szabályozáshoz képest kedvezőbb feltételek teremtése érdekében továbbra is biztosítja a hat éven felüli óvodás gyermekek részére az ingyenes utazás lehetőségét. A BKV Zrt. járatain tehát minden gyermek korától függetlenül az iskolai tanulmányai megkezdéséig ingyenesen utazhat.
Ahogyan az egyes közlekedési társaságok által nyújtott tájékoztatások összevetéséből is kiderül, eltérő a gyakorlat a társaságok között mind a kedvezmények biztosítása, mind pedig az igazolások elfogadása terén. Ez pedig abból adódik, hogy a vonatkozó szabályozás, a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 85/2007. (IV. 25.) Korm. rendelet nem határozza meg egyértelműen, pontosan az egyes közlekedési társaságok számára a jog alkalmazása során a kedvezményezettek körét, a kedvezmények mértékét, illetve azt, hogy milyen mentességet, díjkedvezményt biztosító igazolásokat lehet elfogadni, illetve hogyan történik a személyazonosság, jogosultság ellenőrzése. Nem kiszámítható, előre látható a norma címzettjei számára sem a vonatkozó szabályozás, hiszen amíg az egyik közlekedési társaság járművein utazva a hat éven felüli óvodások mentességet élveznek, addig a másiknál nem. Előfordulhat tehát olyan eset, hogy a szóban forgó gyermek, vagy annak szülője amiatt nem vált jegyet az utazás során, mert a másik járművön díjmentesen utazhatott.
Vizsgálatom során az előzőek alapján megállapítottam, hogy a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 85/2007. (IV. 25.) Korm. rendelet szerinti szabályozás a hat éven aluli és hat éven felüli óvodások utazási kedvezményeit tekintve a kedvezményezettek köre, a kedvezmények mértéke, a jogosultság igazolása meghatározásának hiányosságai, illetve a szabályozás pontatlansága miatt bizonytalan jogi helyzetet teremt, ebből eredően a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsággal összefüggő visszásságot okoz.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie. A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Ez azt jelenti, hogy a jogosultságok és kedvezmények elosztása nem feltétlenül kell, hogy egyenlő legyen, de a döntéshozatal során minden érintett szempontjait azonos tisztelettel és körültekintéssel kell mérlegre tenni. Az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés mindezek alapján csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minősül azonban megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. (9/1990. (IV. 25.) AB határozat, 21/1990. (X. 4.) AB határozat, 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, 30/1997. (IV. 29.) AB határozat). 
Az Alkotmánybíróság fenti határozataira figyelemmel, az óvodába járó gyermekek csoportján belül, az életkoruk alapján – tehát aszerint, hogy hat éven aluliak vagy hat éven felüliek – történő különbségtétel felvetheti az Alkotmány 70/A. § bekezdése szerinti hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütköző visszásság veszélyét. A hat éven aluli óvodás gyermekek ugyanis ingyenesen utazhatnak mind a helyi, mind a helyközi közlekedésben, a hat éven felüli óvodás gyermekek azonban a már említett mértékű díjak megfizetésére kötelesek.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt alapvető jogokkal összefüggő visszásság megszüntetése érdekében, az Obtv. 25. § alapján javaslom a Kormánynak a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 85/2007. (IV. 25.) Korm. rendelet módosítását.

Budapest, 2009. augusztus
Prof. Dr. Szabó Máté sk.