Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2972/2008. számú ügyben

Előadók: dr. Bassola Eszter
dr. Lápossy Attila
dr. Rajzinger Ágnes
dr. Zemplényi Adrienne
Az eljárás megindulása
A sajtóból értesültem arról, hogy a Borsod-Abaúj-Zemplén megyei Monok község önkormányzatának képviselő-testülete 2008. május 21-én rendeletben írta elő, hogy a rendszeres szociális segély folyósítása meghatározott időtartamú közmunka elvégzéséhez kötött. Az önkormányzat ugyancsak rendeletben határozott arról is, hogy az arra egyébként jogosult szülők csak abban az esetben kapják meg a gyermekvédelmi támogatásokat, ha gyermekeiket óvodába, iskolába járatják.
A vizsgálat elrendelése után a monoki szabályozás egyes elemeit, – hasonló érvek alapján – részben vagy egészben átvéve más helyi önkormányzatok, így például Ivád és Sárospatak is feltételhez kötötték a szociális segélyek, támogatások kifizetését. Figyelemmel arra, hogy a rendelkezésemre álló információk alapján több alapvető joggal összefüggő visszásság veszélye is felmerült, az ügyben – az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján – hivatalból vizsgálatot indítottam, melynek során tájékoztatást kértem a rendeleteket hozó települések polgármestereitől.
Ezzel összefüggésben fontos e helyütt megjegyezni, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosaként az „emberi méltóság – korlátok nélkül” mottóval kezdeményeztem a hajléktalanságot megelőző megoldási javaslatok koordinálását, amellyel álláspontom szerint szorosan összefügg a szociális segélyezés témaköre. A korábbi ombudsmanok által megkezdett munkát folytatva, kiemelt figyelmet kívánok fordítani a szociális támogatási rendszerek működésére, ezen belül komplex módon vizsgálva az alapvető jogok – kiemelten az emberi méltósághoz való jog, a diszkrimináció tilalma és a szociális biztonsághoz való jog – és a jogbiztonság elvének érvényesülését.

A megállapított tényállás 
1. Az önkormányzati rendeletek tartalmának ismertetése
A megkeresett polgármesterektől, az általam – az Obtv. 18. § (10) bekezdésben foglaltaknak megfelelően – biztosított tizenöt napos határidőn belül nem kaptam érdemi tájékoztatást, így rövid úton az érintett települések jegyzőit is megkerestem, akik a megjelölt önkormányzati rendeleteket részemre megküldték. Tekintettel arra, hogy az írásbeli megkeresésemre a választ vizsgálatom befejezéséig sem kaptam meg, ezért azt a rendelkezésemre álló információk (önkormányzati rendeletek) alapján kellett lefolytatnom. Mindezekre tekintettel a válaszadás elmaradása érdemben nem befolyásolta eljárásom lefolytatását.
A) Monok község Önkormányzatának Képviselő-testülete a 15/2008.(V.27.) Önk. rendelettel módosította a felnőtt korúakra vonatkozó szociális gondoskodás helyi szabályairól szóló 9/2005. (X.28.) Önk. Rendeletet. Ugyanekkor került sor a gyermekvédelem helyi szabályozásáról szóló 16/2007. (XI.29.) Önk. rendelet módosítására is. A jegyző a rendeletmódosításokat megelőzően több alkalommal is élt a törvényességi észrevétel eszközével, vagyis a képviselők mindkét esetben a törvényi keretek átlépésének tudatában hozták meg a módosító rendeleteket. 
A felnőtt korúakra vonatkozó szociális gondoskodás helyi szabályairól szóló 9/2005. (X.28.) Önk. rendelet módosításáról szóló rendeletben a monoki önkormányzat a rendszeres szociális segély folyósításának kötelező feltételeként szabályozta a munkavégzést, melyet egy új fogalom bevezetésével, önkormányzati közérdekű munkavégzésként határozott meg. A rendelet értelmében az önkormányzati közérdekű munkavégzés az önkormányzat közigazgatási területén belül, a jogszabály alapján a helyi önkormányzati feladatellátás körébe tartozó helyi közszolgáltatások közül az önkormányzat által meghatározott munkavégzés. A munkavégzés mértéke a jogosult részére megállapított rendszeres szociális segély minden megkezdett ötezer forintja után számított napi nyolc óra munkavégzés. 
A rendelet alapján az önkormányzati közérdekű munkavégzést – a képviselő-testület által meghatározott keretek között – a polgármester rendeli el. A munkavégzésre történő behívás rendjét az önkormányzat – a képviselő-testület által külön határozatban meghatározottan – szükségleteihez igazodva alakítja ki. Abban az esetben, ha a segélyben részesített személy a megjelölt időpontban nem, illetve nem munkavégzésre alkalmas állapotban jelenik meg, vagy a munkavégzés ideje alatt szeszesitalt fogyaszt, a polgármester – a rendelet értelmében – jogosult a rendszeres szociális segélynek az elrendelt és nem teljesített munkavégzéssel arányos részét saját hatáskörében hozott határozattal megvonni.
A kötelezettségszegés ismételt előfordulása esetén a rendszeres szociális segély folyósítását megszüntetik. A rendeletmódosítás szerint, amennyiben a segélyben részesített megfelelően dolgozik, az önkormányzat segítséget nyújt más munkahelyen történő elhelyezkedéshez, melyet a polgármester aláírásával ellátott írásbeli ajánlás formájában is megerősít.
Monok Községi Önkormányzat Képviselő-testületének 14/2008. (V.27.) sz. rendelete a gyermekvédelem helyi szabályozásáról szóló 16/2007. (XI.29.) Önk. rendelet módosításáról lényegében egy szakasszal egészült ki. A rendelkezés szerint meg kell vonni az önkormányzat által megállapított, illetőleg folyósított rendszeres gyermekvédelmi kedvezményt, a kiegészítő gyermekvédelmi támogatást, valamint a rendkívüli gyermekvédelmi támogatást attól a szülőtől, akinek a gyermeke a közoktatási intézmény figyelmeztetése ellenére igazolatlanul hiányzik az iskolából, illetőleg az iskolai életmódra felkészítő kötelező óvodai foglalkozásról.
Az előterjesztés szerint a rendeletmódosítás célja az iskolából, óvodából történő igazolatlan hiányzások visszaszorítása, eszköze pedig – az eddig alkalmazott megoldásokon túlmenően – a pénzbeli és a természetbeni gyermekvédelmi ellátások megvonása volt. 
B) A monoki önkormányzat rendeleteinek mintájára Ivád község önkormányzata a szociális ellátásokról szóló rendeletében, a rendszeres szociális segély megállapítását, folyósítását további két feltétellel egészítette ki. Az Ivád Község Önkormányzatának 4/2008. (VI.10.) rendelete a szociális igazgatás és szociális ellátások helyi szabályozásáról szóló 5/1993. (IX. 8.) rendelet módosításáról 7. § (3) bekezdés e) és f) pontja szerint a község érdekében történő munkavégzés fogalmi meghatározásával – a monoki rendelettel megegyezően – a rendszeres szociális segélyt közmunkavégzéshez, valamint a gyermekek iskolai életmódra felkészítő oktatásra óvodába, a tanköteles korú gyermekek iskolába járatásához kötötte.
C) Sárospatak önkormányzatának képviselő-testülete – a jegyző törvényességi észrevételének hatására – a rendszeres szociális segélyezéssel összefüggő feladatként felhatalmazta az alpolgármestert, hogy a segélyben részesülők közcélú foglalkoztatásának megteremtése érdekében – a meglévő lehetőségek teljes körű kihasználtsága mellett – keresse a további foglalkoztatási lehetőségeket. A képviselő-testület utasította továbbá a jegyzőt, hogy maradéktalanul tartassa be a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben, valamint az 1/2005. (II.1.) rendeletében foglalt rendelkezéseket a segélyben részesített személyekkel, ha azok együttműködési kötelezettségüknek nem tesznek eleget.
A gyermekvédelmi támogatásokról szóló 4/2000. (II.28.) rendelet módosítása – a monoki azonos tárgyú rendelettel egyezően – a gyermekvédelmi támogatást megvonja azoktól a szülőktől, akik a gyermeküket nem járatják iskolába, iskolai életmódra felkészítő óvodai foglalkozásra.

2. Az elmúlt tizenkét év ombudsmani vizsgálatainak tapasztalatai
Az ombudsmani intézmény felállítása óta töretlen a biztosok gyakorlata, mely a szociális segélyezési rendszerben előforduló alkotmányos anomáliák orvoslására irányul. Az elmúlt több mint tíz évben a biztosok különös figyelmet fordítottak a rászorulók alkotmányos jogainak érvényesülésére. 
Az országgyűlési biztos a segélyezés törvényben rendelt feltételének, az együttműködési kötelezettségnek1 a mikéntjét és az önkormányzati végrehajtásból adódó széles körű hatósági ellenőrzési jogosítványokat már 1997-es vizsgálatában aggályosnak tartotta. Egyes önkormányzati rendeletek alapján feltételezhető volt, hogy a törvényi felhatalmazás a társadalom peremére szorult, gyenge érdekérvényesítő képességgel rendelkező rétegek ellátásból való kiszorítását eredményezi. Az ombudsmani vizsgálat megállapította, hogy együttműködési kötelezettséget azon településeken is előírták, ahol családsegítő vagy egyéb szociális intézmények egyáltalán nem működtek, és pénzügyi forrás sem volt ahhoz, hogy ilyen intézményt létrehozzanak, valós társadalmi integrációra sor kerülhessen. Az önkormányzati rendeletek egy jelentős részében pedig az együtt nem működők támogatásának megszüntetését anélkül írták elő, hogy tisztázták volna a jogosultság újbóli megszerzésének feltételeit, annak határidejét. 
A fentiek alapján az országgyűlési biztos kezdeményezte a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény oly módon történő módosítását, hogy az önkormányzatok a segélyezett együttműködését a megélhetéshez feltétlenül szükséges rendszeres szociális segély folyósítása mellett külön honorálhassák, magának a rendszeres szociális segélynek a folyósítását ne köthessék együttműködési kötelezettséghez. A népjóléti miniszter az ajánlást nem fogadta el, a törvény módosítását nem kezdeményezte. Szerinte alapvető társadalmi és jogalkotói cél az, hogy a segélyezettek a lehetőséghez képest minél előbb foglalkoztathatók legyenek, és az csak az érintett felek kölcsönös együttműködésével valósulhat meg.
Az országgyűlési biztos válaszában fenntartotta, hogy a kötelező együttműködés előírásaira vonatkozó törvényi felhatalmazás végrehajtási feltételei a hazai viszonyok között hiányoznak. Ezt követően a biztos tanácskozásra hívta össze a megyei közigazgatási hivatalok vezetőit és a Népjóléti Minisztérium képviselőit. A tanácskozáson áttekintették a helyi önkormányzati rendeleteket, az azokból adódó gyakorlati problémákat. A tanácskozás tapasztalatai alapján a minisztérium elkészítette a rendszeres szociális segélyben részesülő aktív korúakat érintő együttműködési kötelezettség végrehajtásáról szóló miniszteri útmutató tervezetét.2 Az útmutató-tervezettel kapcsolatban a biztos megállapította, hogy segítséget jelenthet a jogalkotó és jogalkalmazó önkormányzatoknak, de a jogbiztonság szempontjából nem teszi szükségtelenné a törvény részleges módosítását (OBH 2522/1997.). 
Az önkormányzatok szociális ügyekben folytatott eljárásaival összefüggésben megállapított visszásságok az egyedi eljárási hibákban, a helytelen jogalkalmazásban, a jogszabályok téves értelmezésében, illetőleg a konkrét hatósági intézkedések elmulasztásában öltöttek testet.3 Néhány önkormányzat rendeletében vagy határozatában korlátozta a törvényben meghatározott egyes juttatásokat, például a gyermekétkeztetési hozzájárulás vagy a rendszeres szociális segély igénylésére jogosultak körét, a támogatás összegét vagy a kifizetés módját. Gyakran előfordult, hogy az önkormányzat vagy annak bizottsága a szociális juttatásokra irányuló kérelmeket nem bírálta el határidőben vagy nem hozott határozatot. Önkormányzati mulasztás miatt vonták meg például a jövedelempótló támogatást attól a munkanélküli ügyféltől, aki a lakcímének megváltozását bejelentette, mégis a régi címére kapott felszólítást. A biztosnak több panasz vizsgálata esetében azt kellett tapasztalnia, hogy a panaszosok részesülnek ugyan bizonyos támogatásokban, de azok – rendszeres jövedelem hiányában – egyáltalán nem elégségesek a mindennapi megélhetéshez.
A biztos megállapította, hogy túlterjeszkedtek a törvény által biztosított hatáskörökön, és ezzel a szociális biztonsághoz fűződő joggal kapcsolatban is visszásságot okoztak azok az önkormányzatok, amelyek az öregségi járadékot és rendszeres szociális segélyt csak akkor biztosították, ha a kérelmező hozzájárult ahhoz, hogy a tulajdonában álló ingatlanra jelzálogjogot jegyezzenek be. Az országgyűlési biztos ajánlásában felkérte a fővárosi és valamennyi megyei közigazgatási hivatal vezetőjét, hogy kísérjék fokozott figyelemmel a szociális igazgatással kapcsolatos rendeletalkotást, és mindenkor éljenek felhívással a törvényes szabályozás érdekében. Az ajánlást valamennyi érintett önkormányzat, közigazgatási hivatal és földhivatal elfogadta, a szükséges intézkedéseket megtette. (OBH 3120/1999.).
Egy másik ügyben a panaszos jövedelempótló támogatását azért szüntették meg, mert a felajánlott közmunkát nem fogadta el: tanári képesítése ellenére az árok- és csatornatisztítást végző közmunkások irányítását kellett volna végeznie. A vizsgálat megállapította, hogy nem okoz visszásságot, ha az önkormányzat a jövedelempótló támogatást azért szünteti meg, mert a panaszos a végzettségének megfelelőnél eggyel alacsonyabb szintű képesítést igénylő munkát nem vállalja el. Az irányító-vezető munkakör és feladat a munka világában felsőfokú, esetenként középfokú végzettséget követel, ezért az önkormányzat határozatában kifejtett indokolás a törvény szellemének megfelel (OBH 5360/2000.). 
Az országgyűlési biztos vizsgálatában feltárta, hogy visszásságot okoz a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben az önkormányzat azzal, ha az átmeneti segély megállapítása során a mintegy fél év elteltével hozott határozat a tényállás teljes felderítésének és bemutatásának hiánya miatt sem a panaszost, sem a felülvizsgáló szervet nem győzi meg az elutasítás okáról, tehát a rászorultság megállapításáról vagy annak elutasításáról. Kifogásolta azt is, hogy az önkormányzat polgármestere és szakbizottsága az ún. önkormányzati hatósági ügyben az államigazgatási eljárás szabályainak mellőzésével hoz határozatot. A kezdeményezés arra irányult, hogy a polgármester az önkormányzati hatósági ügyekben mindenkor tartsa be az államigazgatási eljárás szabályait. A kezdeményezést az érintett elfogadta (OBH 2408/2001.).
Az ombudsman álláspontja szerint, az önrendelkezési jogát sértette, és egyben az emberi méltósághoz való alapjog sérelmét okozta az önkormányzatnak az az eljárása, amely során – az ügyfél erre irányuló nyilatkozatának hiányában – kezdeményezte a rendszeres szociális segély megállapításához szükséges orvosi vizsgálatok elvégzését (OBH 6187/2004.). 
A szociális segélyezés kérdésköre kapcsolatban áll a hajléktalanok emberi méltóságának, alapvető jogainak védelmével foglalkozó alapjogi projekttel: a tartós munkanélküliség, a lecsúszás egyik szomorú végállomása ugyanis a fedél elvesztése, azaz a hajléktalanság lehet. A projektet megalapozó, OBH 2641/2006. sz. jelentésemben megállapítottam, hogy az emberi méltósághoz való joggal, illetve a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő visszásságot okozott több budapesti kerület önkormányzatának azon intézkedése, amellyel köztéri padokra közbülső karfákat szereltek fel. Az intézkedés ugyan alapjogi szempontból látszólag teljes mértékben semlegesnek tűnt, de valós célja az volt, hogy a – társadalmi periféria szélére sodródott – hajléktalan emberek, azokat alvásra, fekvésre ne használhassák. Az önkormányzatok arra hivatkozva, hogy az ott élőket, illetve a városképet zavarja, rendészeti intézkedések útján tettek kísérletet a hajléktalanok eltávolításra az adott városrészből.
A jelentés felhívta a figyelmet arra, hogy a hajléktalanság problémáját egy komplex, több pillérű (megelőzés – krízishelyzetek enyhítése – reintegráció – utókövetés), a lakhatást, egészségügyi ellátást, foglalkoztatást és a képzést is szem előtt tartó rendszer lenne képes leginkább kezelni. Fontos kiemelni, hogy a hajléktalanság megelőzésben kulcsszerepe van a munkanélküliség elleni küzdelemnek és a hatékony, a valós integrációt szolgáló segélyezési rendszernek, szociális támogatásoknak.
A szociális ellátással kapcsolatosan érkező beadványokban jól nyomon követhetőek, szinte leképezhetőek a törvény rendelkezéseinek módosításai. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény – esetenként a rászorulók számára kedvező, de általában kedvezőtlen – módosításainak sokaságából látszik, hogy a társadalom igen neuralgikus pontját – az elesettek, a munka nélkül maradtak, az idős koruk miatt már aktív munkára nem képesek, a több gyermeket nevelő családok szociális problémáit – érintő jogszabállyal állunk szemben.
A helyi szabályozással összefüggő problémák esetén az országgyűlési biztos leggyakrabban az illetékes közigazgatási hivatal vezetőjét kérte fel a helyi rendeletek törvényességi vizsgálatára és a szükséges intézkedések megtételére. A biztos ajánlásainak és kezdeményezéseinek fogadtatása többségében eredményes volt, az érintettek a szükséges intézkedéseket megtették és a feltárt alkotmányos visszásságokat, a rendelkezésükre álló eszközökkel orvosolták.

Érintett alkotmányos jogok
a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.), 
az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.), 
az élethez és az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54.§ (1) bekezdés: A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.), 
a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga (Alkotmány 67. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.), 
az egyenlő bánásmód követelménye (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.), 
az állam foglalkozáspolitikai kötelezettsége, a munkához való jog szociális oldala (Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.) 
a szociális biztonsághoz való jog (Alkotmány 70/E. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.) 

Alkalmazott jogszabályok
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (Flt.)
A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoc.tv.) 
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kötv.) 
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvtv.)
Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet (Szabs.rendelet)
A nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet (Okt.rendelet)

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint a biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat. 
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervekre kiterjed-e a hatásköröm. A vizsgálattal érintett monoki, ivádi és sárospataki önkormányzatok az Obtv. 29. § (1) bekezdés g) pontja alapján hatóságnak tekintendőek, így tevékenységük vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. 
Az ügyben a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa hivatalból vizsgálatot indított, és 2008. június 17-én, 2686/2008. számmal jelentést adott ki a szociális ellátásokat szigorító egyes helyi önkormányzati rendeletek kisebbségi jogi szempontú vizsgálatáról. A párhuzamos vizsgálat elkerülése miatt, az együttműködés érdekében felvettem a kapcsolatot a kisebbségi jogok biztosával, aki – tekintettel az eltérő vizsgálati aspektusokra – párhuzamos jelentések elkészítését javasolta az ügyben. 
Az Alkotmány 32/B. § (2) bekezdése szerint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. Mivel az Obtv. 2. § (2) bekezdése alapján a külön biztos a szakterületén önálló intézkedési joggal rendelkezik, és az országgyűlési biztos a külön biztos feladatkörébe tartozó ügyekben nem járhat el, vizsgálatom kiterjedt arra is, hogy az ügy kizárólag kisebbségi jogokat érint, vagy más alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja (is) fennállhat-e. 
Mindezekre tekintettel az önkormányzatok rendeletei a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, az emberi méltósághoz való joggal és – ezzel összefüggésben – a szociális biztonsághoz való joggal, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmával kapcsolatos visszásság gyanúját vetik fel. Ezen alapvető jogokkal összefüggő visszásságok fennállásának vizsgálatára az állampolgári jogok országgyűlési biztosának van kizárólagos hatásköre. Tekintettel arra, hogy az önkormányzati rendeletekkel kapcsolatban nem tapasztaltam a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok közvetlen sérelmének olyan lehetőségét, amely eljárásomat kizárta volna, vizsgálatomat a fent megjelölt alapjogokkal kapcsolatos visszásságok előidézésének feltárásával, illetve az alapjogi aggályok megállapításával kapcsolatosan folytattam le.
II. Vizsgálatom határainak kijelölésekor figyelembe vettem, hogy a szociális segélyezés területe összetett, így a szociális rendszer működésével kapcsolatos valamennyi összefüggés feltárására nem tárgya a jelentésnek. Az ismertetett önkormányzati rendeletek, illetve kezdeményezések azonban társadalmi tünetegyüttesként is értelmezhetőek: rávilágítanak arra, hogy a szociális ellátórendszer reformra szorul, legalábbis társadalmi vitának kell kezdődnie a kérdésben, mely vitában valamennyi érvet és javaslatot meg kell hallgatni. Komolyabb elemzést igényelne – leegyszerűsítő kijelentések helyett – az, hogy a szociális ellátások rendszerének megváltoztatása hogyan idézhette elő a jelenlegi állapotot, amikor a munkaképes munkavállaló már nem abban vált érdekeltté, hogy mielőbb munkába állhasson, hanem számos esetben a megfelelő segély-stratégia kialakításában.
Az országgyűlési biztos egy társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Jelentésemben így mélyebb szociológiai összefüggések helyett azt vizsgáltam, hogy a jogbiztonság elvével és egyes alapvető jogokkal – kiemelten a szociális biztonsághoz való joggal – összeférnek-e az önkormányzatok által alkalmazott jogi megoldások. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosaként ugyanis mindenekelőtt azt kívánom hangsúlyozni, hogy az alapjogok nem tekinthetők szétszórt garanciák összességének, vagy eredőjének: az alapvető jogok egy olyan egységes értékrendszer megalapozói, amelynek központjában az egyén személyiségének, autonómiájának védelme áll. 
A vizsgálat megindítását követően újabb és újabb önkormányzatok – így például Kerepes, Sülysáp – kötötték feltételhez a rendszeres szociális segély kifizetését, de az eljárás elhúzódását megakadályozandó, nem vizsgáltam valamennyi önkormányzati rendelet-módosítást. Álláspontom szerint a három önkormányzat, Monok, Ivád és Sárospatak szabályozásának vizsgálatával a legfontosabb alapjogi összefüggések, problémák kellő mértékben feltárhatóak. Kiemelendő természetesen az is ugyanakkor, hogy az elemzett alapjogi dilemmákkal kapcsolatos megállapítások – a teljes nyilvánosság csatornáján keresztül – absztrakt módon minden egyes önkormányzathoz szólnak.
III. Az Alkotmány rendelkezéseit értelmező alkotmánybírósági gyakorlat, a hatályos jogszabályi rendelkezések, valamint az ismertetett önkormányzati rendeletek alapján az alábbi megállapításokat teszem:
1. Az önkormányzati rendeletekkel kapcsolatos formai alkotmányossági aggályokról
Elsőként azt vizsgáltam meg, hogy igazolható-e az az aggály, hogy Monok, Ivád és Sárospatak önkormányzatának rendeletei túlterjeszkedtek a törvényi felhatalmazásokon, kereteken, ezzel összefüggésben pedig megsértették a jogállamiságból következő jogbiztonság követelményét.
Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára4. Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint, a jogállamiság elvéből folyó alapvető követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket5.
Az Ötv. a helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogkörével kapcsolatosan annyit rögzít, hogy a helyi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket, emellett törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat [1. § (3) és (5) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint törvény felhatalmazása alapján kizárólag a felhatalmazás keretei között szabályozhat a képviselő-testület, a felhatalmazás kereteit túllépő, azt meghaladó önkormányzati szabályozás ellentétes a törvénnyel, ezért sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat.6 Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a helyi önkormányzat jogalkotó hatásköre a rendszeres szociális segélyek megállapításának, kifizetésének, folyósításának, valamint ellenőrzésének szabályozására nem korlátlan, csak törvény felhatalmazása alapján rendelkezik a segélyre vonatkozó szabályozási jogkörrel.7
Az alapos vizsgálat érdekében részletesen áttekintettem a szociális törvény és a gyermekvédelmi törvény rendszeres szociális segélyre, illetve a gyermekvédelmi támogatások megállapítására vonatkozó szabályait, ezekkel összefüggésben pedig a törvényi felhatalmazások tartalmát és terjedelmét.
A szociális törvény II. fejezetének III. címe rendelkezik a szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátásokról, ezen belül a rendszeres szociális segély megállapításának feltételeiről [37/A.– 37/H. §]. A törvény arra ad felhatalmazást, hogy a települési önkormányzat rendeletben szabályozza az együttműködés eljárási szabályait, továbbá a beilleszkedési programok típusait és az együttműködés megszegésének és súlyos megszegésének eseteit, valamint az együttműködési kötelezettség megszegése esetén a rendszeres szociális segély csökkentett összegben történő folyósításának időtartamát [37/D. § (5) bekezdés].
A szociális törvény számos olyan szabályt tartalmaz, amelyekkel a törvényalkotó az önkormányzati jogalkotás mozgásterét jelölte ki. A törvény meghatározza magának a rendszeres szociális segélynek a fogalmát: ez a hátrányos munkaerő-piaci helyzetű aktív korú személyek és családjuk részére nyújtott támogatás. A település jegyzője – a munkaképességét elvesztő, egészségkárosodott személyek, illetve a támogatott álláskeresők mellett – annak az aktív korú személynek állapít meg rendszeres szociális segélyt, aki nem foglalkoztatott és – fontos feltételként – vállalja a beilleszkedését segítő programban való részvételt. A beilleszkedést segítő program elemeit is felsorolja a törvény: a segélyben részesülő személy szociális helyzetéhez és mentális állapotához igazodva kiterjedhet a felajánlott és számára, a – törvény szerinti – megfelelő munkalehetőség elfogadására. A Szoc.tv. rögzíti azt is, hogy nem állapítható meg rendszeres szociális segély, illetőleg a megállapított ellátást meg kell szüntetni annak, aki a rendszeres szociális segély iránti kérelem benyújtását közvetlenül megelőzően folyósított jövedelempótló támogatásának időtartama alatt az önkormányzattal nem működött együtt [37/B. § (1) bekezdés]. 
Az arányosság követelményének megfelelően az együttműködési kötelezettség megszegésére vonatkozóan is tartalmaz alkalmazható szankciós kereteket a szociális törvény. Eszerint első lépésként a segély összegét az önkormányzat rendeletében meghatározott időtartamig, de legfeljebb 6 hónapig 75%-os mértékben kell folyósítani. Az együttműködési kötelezettség súlyos vagy két éven belül történő ismételt megszegése esetén a rendszeres szociális segélyt meg kell szüntetni. A Szoc.tv. kiemeli, hogy az együttműködési kötelezettség súlyos megszegésének az önkormányzat rendeletében meghatározottakon túl az az eset minősül, ha a segélyben részesülő személy a felajánlott és megfelelő munkalehetőséget nem fogadja el, vagy ha a közfoglalkoztatást a munkáltató rendkívüli felmondással szüntette meg.
A gyermekvédelmi törvény alapján ugyancsak behatárolt a helyi önkormányzat mozgástere a gyermekvédelmi támogatások megállapítása során. A Gyvtv. IV. fejezete szól a pénzbeli és természetbeni ellátásokról, ezen belül a rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény, a rendkívüli és a kiegészítő gyermekvédelmi támogatás megállapításának szabályairól. A Gyvtv. alapján helyi önkormányzat hatáskörébe tartozó gyermekvédelmi ellátásoknál az igazolás és a nyilatkozat tartalmát, benyújtásának részletes szabályait, az elbírálás részletes szempontjait, a jövedelemszámításnál irányadó időszakot a helyi önkormányzat rendeletben szabályozza [131. § (1) bekezdés].
A Gyvtv. arról rendelkezik, hogy a jogosult gyermek számára a települési önkormányzat jegyzője az e törvényben meghatározott feltételek szerint rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultságot, míg a települési önkormányzat képviselő-testülete az e törvényben, illetve az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint rendkívüli gyermekvédelmi támogatást állapít meg. A rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény formái a gyermekétkeztetési kedvezmény, illetve a törvényben meghatározott összegű, évente legfeljebb két alkalommal adható pénzbeli támogatás. A települési önkormányzat képviselő-testülete a gyermeket a rendeletében meghatározott mértékű rendkívüli gyermekvédelmi támogatásban részesíti, ha a gyermeket gondozó család időszakosan létfenntartási gondokkal küzd, vagy létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került.
A kérdés megítéléséhez támpontokat ad a helyi önkormányzatok szociális rendeleteinek ún. formai alkotmányosságát – az Alkotmánynak, illetve a törvénynek való megfelelését – vizsgáló alkotmánybírósági gyakorlat. 
Az Alkotmánybíróság a 31/2002. (VII. 2.) AB határozatában alkotmányellenesnek találta és megsemmisítette Tarnalelesz község szociális rendeletének egyes pontjait, mert álláspontja szerint a rendelet a Szoc.tv-ben foglalt szabályozástól eltérően, annál szűkebb körben biztosította a szociális ellátások igénybevételének lehetőségét9. A testület rámutatott arra, hogy egyes általános kifejezések használata – például a „kivételes méltányosságra” való utalás és a „tartós, életvitelszerű” jelenlét előírása – jogbizonytalanságot is okoz, mivel nem zárja ki az önkényes jogalkalmazás lehetőségét: ezek értelmezésében, alkalmazásában a jogalkalmazónak korlátlan lehetősége van. Az Alkotmánybíróság következetesen alkalmazott állandó gyakorlata szerint az ilyen jellegű szabályozás sérti a jogbiztonság alkotmányos elvét.9 Az Alkotmánybíróság azt is kiemelte, hogy a Szoc.tv. – preambuluma szerint – a szociális segítségre szorulók helyzetének javítására irányul, a törvény nem ad azonban felhatalmazást arra, hogy az önkormányzat a szociális ellátások igénylésének törvényi feltételeit bővítse, s így ezek körében a szociális jogosultságot előidéző okokat értékelje.
A rendszeres szociális segély megállapításának önkormányzati szabályozásával kapcsolatban ki kell emelni az 55/2007. (IX. 26.) AB határozatot is. Az AB ebben a döntésében alkotmányellenesnek találta és megsemmisítette Kaszó község szociális rendeletének azon passzusát, miszerint együttműködést nem vállalónak minősül és a támogatásra való jogosultságát meg kell szüntetni annak, aki a kifizetés napján az önkormányzat hivatalos helyiségében, illetve az előre meghirdetett helyszínen nem jelenik meg, akadályoztatásának okáról megfelelő igazolást bemutatni nem tud.10 Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy a segély feltételeként az önkormányzat milyen együttműködési kötelezettséget írhat elő, és ennek során megállapította, hogy ezt a kötelezettséget a Szoc.tv. tartalmazza, meghatározva azt is, hogy az együttműködés mely szervekkel és milyen tartalommal lehet kötelező. A törvény tehát csupán meghatározott kérdések szabályozására hatalmazza fel a települési önkormányzatokat, nem ad azonban felhatalmazást arra, hogy az önkormányzat a jogosultság megvonásának a következményét kapcsolja ahhoz, ha a jogosult nem veszi át a segélyt az előírt helyen és időben.
A gyermekvédelmi támogatások nyújtásának további feltételekhez kötésére (Monok, Sárospatak) az önkormányzatnak nem volt törvényi felhatalmazása. A rendszeres szociális segély megállapításának a tankötelezettség teljesítéséhez kötése (Ivád) esetében ugyancsak hiányzik a megfelelő törvényi felhatalmazás. Az Ötv. generális felhatalmazása ugyanis e tekintetben nem irányadó, a támogatások megállapításának feltételrendszerét törvények, úgymint a Gyvtv. és a Szoc.tv. szabályozza.
A rendszeres szociális segély közmunkavégzéshez kötésével (Monok, Ivád) az önkormányzatok a Szoc.tv. 37/H. §-ában megállapított szabályokkal ellentétes módon, a felhatalmazás keretein túllépve bővítették a segély igénylésének feltételeit. A túlterjeszkedés legszembetűnőbb pontja az, hogy a Szoc.tv. alapján a közmunkavégzés időtartamára a segély folyósítása szünetel, a közmunkát végző segélyezett a munkavégzés időtartamára munkabért kap, amelynek a mindenkori minimálbér időarányos részét el kell érnie. Az önkormányzati rendeletekben azonban a megállapított segély összegének tételes ledolgozása szerepel, minden 5000 forintonként 8 óra munkavégzéssel. A törvényben szereplő közmunkavégzési-lehetőség (meghatározott esetekben kötelezettség) motiváló erejű, munkabér jár érte, ezzel szemben a rendeletekben szereplő közmunkavégzésnek egyfajta büntető jellege van. Nem elhanyagolható az sem, hogy a munkabér után társadalombiztosítási járulékokat is kell fizetni, amely a munkavállaló számára különösen a nyugdíjjogosultság szempontjából lényeges.
A fentiek alapján megállapítom, hogy Monok, Ivád és Sárospatak önkormányzata a törvényi felhatalmazás hiányában, azzal ellentétesen, illetve azon túlterjeszkedve állapított meg feltételeket a rendszeres szociális segély, valamint egyes gyermekvédelmi támogatások folyósításával kapcsolatban. A három önkormányzat képviselő-testülete így az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével ellentétesen élt szabályozási jogával, a rendelkezések nem kellően egyértelműek (pl. megfelelően dolgozik), az önkényes jogalkalmazás lehetőségét is felvetik. Az önkormányzati szabályozás következtében kialakult helyzet a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.
2. A jogbiztonság elve és diszkrimináció-tilalom érvényesülésének összefüggései
Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján – ahogyan arra már az OBH 2452/2008. sz. jelentésemben is utaltam – az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie. Ez azt jelenti, hogy a jogosultságok és kedvezmények elosztása nem feltétlenül kell hogy egyenlő legyen, de a döntéshozatal során minden érintett szempontjait azonos tisztelettel és körültekintéssel kell mérlegre tenni. Az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés mindezek alapján csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz azáltal, hogy meghatározott jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket.11
A törvényi szabályozás jelentette garanciák átlépése, a polgármesternek adott tág rendeleti felhatalmazások, továbbá a beiktatott jogbizonytalanságot keltő rendelkezések álláspontom szerint felvetik az egyenlő bánásmód követelménye sérelmének veszélyét. A neutrális, csak a rászorultságot tekintetbe vevő segélyezési rendszer szempontjából valamennyi, rendszeres szociális segélyért folyamadó személy egymással összehasonlítható helyzetben van. Az ismertetett ombudsmani gyakorlatból levonható bőséges tapasztalatok abba az irányba mutatnak, hogy az önkényesség kiküszöbölésére így sem állnak rendelkezésre teljes mértékben megnyugtató garanciák. Az Obtv. 29. § (4) bekezdésének meghatározása szerint visszásságnak minősül az alapvető jog sérelme vagy annak közvetlen veszélye, függetlenül attól, hogy cselekvés vagy mulasztás eredménye.
A szociális segélyezéssel kapcsolatos diszkrimináció közvetlen veszélye miatt, az önkormányzati rendeletek által teremtett új jogi helyzet a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásságot okozott.
A hatályos Szoc.tv. alapján a helyi önkormányzatoknak nincs alkotmányos lehetősége a rendszeres szociális segély feltételeként – a törvényben meghatározottakon túl – közcélú munkavégzési kötelezettséget előírni, és nem kapcsolhatja be a segélyezésbe pluszfeltételként a gyermekek óvodába, iskolába járatásának kötelezettségét. A törvényi szabályozás önmagában is – bár korántsem kizárólagos – garanciát jelent arra, hogy az önkényes jogalkalmazást megelőzze, kizárja. Az önkormányzatok nem csupán eltértek a törvénytől, hanem egyértelműen olyan irányban tértek el, amely alkalmas az állampolgárok alapjogainak korlátozására (Lásd III./3. pont).
A visszásság súlyát növeli az a tény is, hogy az adott önkormányzatok polgármesterei, a képviselő-testület tagjai az ülésekről készített jegyzőkönyvek alapján tisztában voltak a rendeletek alkotmánysértő mivoltával. A döntésüket szinte minden esetben azzal indokolták, hogy a törvényalkotó figyelmét kívánták felhívni ilyen módon a súlyos helyzetre, a segélyezési rendszerben rejlő igazságtalanságokra, fonákságokra, a visszaélés veszélyeire. Alapvető tézis, hogy jogállamot nem lehet nem jogállami eszközökkel szolgálni, az Alkotmány és a törvények szabta utat – akkor is, ha hosszú és fáradságos – minden esetben végig kell járni. Álláspontom szerint a polgármesterek, helyi képviselők azon állítása, hogy nem volt más valós eszközük, lehetőségük, több okból sem lehet elfogadható érv.
Az alternatív, egyúttal jogállami lehetőségek közül fel kívánom hívni a figyelmet a felterjesztés jogára, mint lényeges önkormányzati alapjogra. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés g) pontja alapján a helyi képviselőtestület a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez. Az Ötv. 101. § (1) bekezdése alapján a képviselő-testület az önkormányzati jogokat, illetőleg a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörét érintő bármely kérdésben – közvetlenül vagy érdekképviseleti szervezete útján – az adott kérdésben hatáskörrel rendelkező állami szerv vezetőjéhez (jelen esetben az Országgyűlés elnökéhez) fordulhat, és az általa irányított szerv működésével, illetőleg az általa kibocsátott jogszabállyal kapcsolatban véleményt nyilváníthat, kifogással élhet, kezdeményezheti annak megváltoztatását vagy visszavonását. Jelen üggyel kapcsolatban pro forma pozitív példaként lehet kiemelni – tartalmi kérdéseket itt nem érintve – a Szerencsi Kistérség polgármestereinek az Országgyűlés irányában tett kezdeményezését.
A hatályos törvényi szabályozás mindazonáltal nem csupán korlátokat jelent, hanem lehetőségeket, konkrét jogállami eszközöket is ad az önkormányzatok kezébe, amelyeket helyi szinten finomíthatnak, a helyi életviszonyoknak megfelelően leképezhetnek. A teljesség igénye nélkül röviden utalnék például arra, hogy a Szoc.tv. jelenleg is előírja, hogy a beilleszkedési program keretében, megfelelő módon közcélú munkavégzési kötelezettség is megállapítható. A meglévő jogi lehetőségeket kellene tehát elsődlegesen használni, a hatályos szabályokat alkalmazni, melyre kiváló példa Sárospatak képviselő-testületének határozata.12 A képviselők ebben felhatalmazták az alpolgármestert, hogy a segélyben részesülők közcélú foglalkoztatásának megteremtése érdekében keressen további foglalkoztatási lehetőségeket. A határozatban pedig a jegyzőt arra kérték fel, hogy maradéktalanul tartassa be a hatályos Szoc.tv. és a helyi szociális rendelet13 előírásait. A közös cél ugyanis az, hogy az emberek, a helyi önkormányzat és az állam együttesen, egymást segítve küzdjenek a munkanélküliség, a lecsúszás, a mélyszegénység ellen. 
3. A közmunkavégzéshez kötött segélyezés alapjogi összefüggései 
Az önkormányzati rendeletek jogbiztonsági vizsgálata mellett lényeges a tartalmi kérdések, a szociális biztonsághoz való joggal, valamint a munkához való jog szociális oldalával, az állam foglalkozáspolitikai kötelezettségével kapcsolatos alapjogi dilemmák áttekintése. Kérdés, hogy a szociális biztonsághoz való jog sérelmét jelenti-e az, ha a rendszeres szociális segélyt közcélú munkavégzéshez kötik, a munka visszautasítása vagy nem „megfelelő” teljesítése miatt pedig a segélyezettől megvonják. E szabályozás lényegi eleme, hogy az érintettnek magát a segély összegét kellene „ledolgoznia”, vagyis – a hatályos szabályokkal szemben – nem munkabért fizetnének a munkavégzés időtartamára.
Három kérdést kell tisztázni, elsőként azt, hogy a szociális biztonsághoz való jognak lehet-e olyan szegmense, amely az alanyi jogi minőséget elérheti. Másrészt, hogy az „alanyi jogiasult” szociális biztonsághoz való jognak korlátozását jelenti-e az, ha a szociális segély folyósítását közcélú munkavégzéshez kötik. Végül pedig azt, hogy a korlátozás szükséges, illetve arányos-e, megállapítható-e a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő visszásság. A tartalmi vizsgálat sarokpontjai egyben iránymutatásul szolgálhatnak arra az – egyelőre teoretikus – esetre is, ha és amennyiben a törvényalkotó az önkormányzati rendeletekben lévő „szabályozási magot” a szociális törvénybe ültetné át.
A kérdés elemzéséhez ismételten az alkotmánybírósági gyakorlatot, annak a szociális jogok szférájára vonatkozó kiemelt téziseit hívtam segítségül. Az AB számos határozatában foglalkozott a szociális biztonsághoz való jog tartalmával, jellegével, korlátaival, elemezte más alapjogokkal való kapcsolatát. Az Alkotmánybíróság 1991-től napjainkig fokozatosan bővítette azoknak a jellemzőknek és követelményeknek a meghatározását, amelyek a társadalombiztosításhoz, szociális ellátási rendszerhez és szociális biztonság alapjogához kapcsolódnak. A szociális biztonsághoz való jog tartalmának kibontására jellemzően a Szoc.tv. egyes rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatakor került sor, az indítványozók pedig rendszerint éppen a rendszeres szociális segély szabályozását támadták.
Az Alkotmánybíróság már 1991-ben rámutatott arra, hogy az állam a 70/E. §-ban megfogalmazott kötelezettségének eleget tesz, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét. Ezen belül a jogalkotó maga határozhatja meg, hogy milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait. Az államnak polgárai szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettségeit ugyanis az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében foglaltak általános jelleggel nevesítik.14 Az Alkotmánybíróság a fenti gondolatmenetet 1993-ban annyival egészítette ki, hogy az alkotmányi feladatok megvalósításának, a szociális jogok érvényesítésének eszközei és mértéke tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez. Az állam széles körű jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változtatásokra, átcsoportosításokra és átalakításokra a gazdasági viszonyok függvényében. Lényeges ugyanakkor, hogy az AB szerint a változtatások joga azonban nem minden korlátozás nélkül illeti meg az államot.15
Az Alkotmánybíróság 1995-ben – az ún. Bokros-csomag egyes elemeinek alkotmányos vizsgálatával összefüggésben – félreérthetetlenül kinyilvánította: annak elbírálásánál, hogy a ténylegesen élvezett szolgáltatásokból mit és hogyan lehet alkotmányosan megvonni, a szociális jogok annyiban játszanak szerepet, hogy az elvonások folytán a szociális ellátás mértéke egészében nem csökkenhet a 70/E. § szerint megkövetelhető minimális szint alá.16
A 32/1998. (VI. 25.) AB határozatban az Alkotmánybíróság követelményként azt állapította meg, hogy a szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához. E tézis bővebb kifejtésére a 42/2000. (XI. 8.) AB határozatban került sor. Az AB a rendelkező részben megállapította, hogy az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog kimondásával a szociális ellátások összessége által nyújtott megélhetési minimumnak az állami biztosítását állapítja meg. A megélhetési minimumot biztosító szociális ellátások rendszerének kialakításakor alapvető alkotmányi követelmény az emberi élet és méltóság védelme, ennek megfelelően az állam köteles az emberi lét alapvető feltételeiről gondoskodni. A megélhetési minimum garantálásából azonban konkrét részjogok, mint alkotmányos alapjogok nem vezethetők le. A határozat indokolásban kiemelte az AB, hogy a szociális biztonság alapjogánál az alkotmányossági mérce az ellátás minimális mértékének meghatározásával konkréttá vált: „a szociális intézményrendszer keretében nyújtandó ellátásnak olyan minimumot kell nyújtania, hogy az biztosítsa az emberi méltósághoz való jog megvalósulását. Az ezt a minimumot el nem érő mértékű szolgáltatás esetében a szociális biztonsághoz való jog érvényesüléséről nem lehet beszélni”.17
Az Alkotmánybíróság 2006-ban újabb elemmel gazdagította szociális jogokkal összefüggő gyakorlatát. Ekkor elvi éllel állapította meg azt az 59/2006. (X. 20.) AB határozatban, hogy a szociális biztonsághoz való jog megvalósítása megköveteli, hogy a szociális ellátás formáinak működtetésében jelentkező különbözőségek ne akadályozzák a szociális ellátási rendszer egésze révén az emberi élet és méltóság védelméhez szükséges megélhetési minimum állami biztosítását. Az állam a szociális ellátási rendszerek egésze útján köteles az emberi lét alapvető feltételeiről gondoskodni. 
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a szociális ellátásnak az a feladata, hogy mindazoknak, akik nehéz helyzetbe jutottak, és más intézményrendszer (pl. társadalombiztosítás) révén nem képesek a létfenntartásukat biztosító jövedelemre szert tenni, állami segítséget nyújtson. A szociális ellátás rendszere nem különböztet aszerint, hogy ki milyen okból (önhibájából vagy önhibáján kívül) szorul szociális szolgáltatásra. A szociális ellátás kisegítő, kiegészítő jellegű. Mindaddig tehát, amíg valaki megfelelő jövedelemmel rendelkezik, vagy más ellátási rendszerben szolgáltatásra jogosult, szociális ellátást nem, vagy indokolt esetben kiegészítő jelleggel kap. A közösség által biztosított támogatás ott lép be a rászoruló eltartásába, ahol az öngondoskodás lehetősége már nem áll fenn.18
A röviden ismertetett alkotmánybírósági gyakorlatból következik, hogy a szociális biztonsághoz való jog alapvetően nem tekinthető alanyi jogi természetű alapjognak, ennélfogva nem is kényszeríthető ki az államtól az egyes állampolgárok számára a megfelelő életszínvonal, vagy éppen konkrét juttatások biztosítása. Másrészről mégiscsak létezik a szociális biztonsághoz való jognak egy olyan magja, amely – meghatározott, kivételes esetben – alanyi joghoz hasonlóvá válik: ez a megélhetési minimum biztosítása. Az összegszerűen ugyan meg nem határozható, de megfelelő mutatószámokkal (például az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének százaléka) körülhatárolható megélhetési minimum biztosítására a polgárnak  akkor van alanyi joga, ha maga semmilyen módon nem képes azt előteremteni. A „megélhetési minimumhoz való jog” az élethez és emberi méltósághoz való jogból következik, azonban nem abszolút jellegű, tehát nem korlátozhatatlan. 
Az államnak tág mozgástere van a szociális rendszer alakítása során, – a teherbíró képességét figyelembe véve – új támogatási formákat hozhat létre, korábbiakat megszüntethet, rászorultsági prioritásokat határozhat meg, a segélyek összegét növelheti, csökkentheti, de egészében a szociális védelmi szint (a „szociális háló”) nem csökkenhet annyira, hogy a megélhetési minimum valamilyen módon ne legyen biztosítva. A rendszeres szociális segélynek a segélyezett személytől való megvonása a hatályos jogi helyzet alapján a megélhetési minimum biztosítását szünteti meg, ezért ilyen drasztikus lépésre csak igen kivételes esetben, és objektív feltételek megvalósulása esetén kerülhet sor. A rendszeres szociális segély jelenleg az utolsó "védelmi vonal", amely mögött már nincs olyan anyagi vagy természetbeni támogatás, amely ki tudná váltani. A rendszerben nincs olyan ellensúlyi elem, amely képes lenne kiváltani ezt a segélytípust. Nagyon lényeges, hogy az állampolgárnak nem a rendszeres szociális segélyre van tehát alanyi joga, hanem a megélhetési minimum valamiképpeni biztosítására, amelyek jelenleg a rendszeres szociális segély személyesít meg.
Nem állja meg a helyét az az érv, hogy a megélhetési minimum a rendszeres szociális segély megvonása mellett is biztosított, tekintettel a Szoc.tv. 7. §-ára, amely alapján a települési önkormányzat – tekintet nélkül hatáskörére és illetékességére – köteles az arra rászorulónak átmeneti segélyt, étkezést, illetve szállást biztosítani, ha ennek hiánya a rászorulónak az életét, testi épségét veszélyezteti, ebben ugyanis a közvetlen életvédelmi kötelezettség jelenik meg (ne haljon éhen, ne fagyjon meg), nem a megélhetési minimum biztosítása. Megállapítom, hogy az állam, jelen esetben az állami hatalmat megtestesítő önkormányzatok korlátozták a szociális biztonsághoz való jogot akkor, amikor a Szoc.tv.-ben meghatározottakon túli feltételekhez, a segély összegének „ledolgozásához” kötötték a folyósítást.
Az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát – ahogy erre már korábbi jelentéseimben rendszeresen hivatkoztam – az ún. szükségességi-arányossági teszt alkalmazásával vizsgálhatjuk meg.http://docs.google.com/RawDocContents?docID=dgdvwwn8_22g3zhpfck&justBody=false&revision=_latest&timestamp=1214203530056&editMode=true&strip=true Ennek a tesztnek négy lényegi eleme van: az államnak meg kell jelölnie a korlátozás legitim célját, az eszköznek a legitim cél elérésére alkalmasnak, a korlátozásnak szükségesnek és arányosnak kell lennie. Az állam csak abban az esetben korlátozhat alapjogokat, ha valamely legitim cél védelme más módon nem érhető el (szükséges), és ha az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban van egymással (arányos). Az állam ugyanis a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. 
Jelen esetben az államnak az Alkotmány 70/B. §-ából eredő foglalkozáspolitikai kötelezettsége legitim célként jelölhető meg. Az Alkotmánybíróság a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatban mondta ki, hogy a munkához való jogtól, mint alanyi jogtól (a munka és a foglalkozás szabad megválasztása) meg kell különböztetni a munkához való jogot, mint szociális jogot, s annak intézményi oldalát, az állam kötelességét megfelelő foglalkoztatáspolitikára. Az állam nemcsak elismerni köteles a munkához való jogot, hanem megfelelő feltételek megteremtésével köteles elősegíteni az érvényesülését. Ez a gyakorlatban olyan aktív magatartást, olyan cselekvési kötelezettséget jelent az állam számára, amely előmozdítja a széles körű foglalkoztatás megvalósítását. Az állami kötelezettség megvalósulhat munkahelyteremtő gazdaság-, foglalkoztatás-, oktatáspolitika kialakításával, átképzésekkel, megfelelő jogalkotási tevékenység folytatásával, munkahelyteremtő beruházásokkal, illetve más egyéb módokon. Utalnék arra is, hogy a minél szélesebb körű foglalkoztatás és annak biztosítása, hogy a munkavégzés által szerzett jövedelemből a munkavállalók biztosíthassák jövedelmüket, azonban nemcsak általános társadalmi igény, hanem törvényben, nemzetközi jogszabályban vállalt kötelezettség is. 
Egyértelműen helyeselhető és  alkotmányosan is teljes mértékben támogatható az az állami törekvés, amely a rászoruló polgárokat a segélyezetti állapotból "kimozdítva" lehetőséget ad számukra a munkaerő-piacra való visszatérésre: a segélyezettségnek mindenkor átmeneti állapotnak kellene lennie. Hangsúlyozni kívánom azonban azt, hogy az elvontabb állami kötelezettségen túl a munkavégzés és az abból származó munkabér megléte, az államtól való anyagi függetlenség az egyéni autonómia, önrendelkezés kiteljesedése irányába hat, a segélyekből élők ugyanis teljes mértékben az államtól függnek, kiszolgáltatottságuk jelentős.
A rendszeres szociális segély megállapításának, folyósításának teljesíthető feltételekhez kötése önmagában nem alkotmányellenes, és az sem, hogy bizonyos esetekben sor kerülhet a segély csökkentésére, vagy éppen annak megvonására is. Sőt, az sem okoz alapjoggal összefüggő visszásságot önmagában, hogy a rendszeres szociális segély folyósítása során a segélyezettnek meghatározott szervekkel együtt kell működnie, valamint beilleszkedési programban kell részt vennie. Az alkotmánybírósági gyakorlat is kiemeli, hogy az együttműködési kötelezettség célja a tartós munkanélküliségből eredő életvezetési nehézségek, illetve mentális problémák kezelése. A programok azt kívánják elősegíteni, hogy a rendszeres szociális segélyben részesülő személy esetében csökkenjen a tartós munkanélküliségből eredő kedvezőtlen hatás, illetve ezzel összefüggésben mentális okokból ne rosszabbodjon az egyén munkaerő-piaci helyzete. Amikor az állam, figyelemmel a foglalkoztatási igényekre is, az önkormányzatok számára lehetővé teszi, hogy a tartós munkanélküliek elhelyezkedését is segítő szolgáltatás igénybevételéhez kössék az ellátást, a munkához való jog szociális tartalmának megvalósítását is szolgálja. Az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy a Szoc.tv. által előírt keretek közötti együttműködési kötelezettség önkormányzatok részére adott szabályozási felhatalmazása nem áll ellentétben az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésének rendelkezésével. 
A beilleszkedést segítő program keretében a hatályos Szoc.tv. alapján lehetőség van arra, hogy az önkormányzat meghatározott időtartam erejéig közmunkavégzési lehetőséget ajánljon fel, és annak el nem fogadása – ha az a szakképzettségének, iskolai végzettségének, vagy annál eggyel alacsonyabb szintű végzettségnek, megfelel – az önkormányzattal való együttműködési kötelezettség megsértésnek minősülhet.
Nem állítom ugyan azt, hogy a jelenlegi szabályozás aggályoktól mentes volna, vagy azt, hogy ne lehetne további arányossági elemeket is a rendszer részévé tenni, de alapvetően megfelelnek az alkotmányossági követelményeknek: alkalmas a foglalkozáspolitikai kötelezettség, mint legitim cél elérésére, a szociális biztonsághoz való jogot – annak alanyi jogi jellegű magvát – érintő korlátozás szükséges és arányos. Lehetségesek ugyanis olyan esetek, amikor a tartós állástalanságból és mélyszegénységből, a kilátástalanságból csak a közcélú munkavégzés jelenthet – ideiglenesen – valós kiutat, mert más eszközök valóban csődöt mondanak. 
Kiemelem ugyanakkor, hogy a közmunkavégzés előírása csupán egy eszköz a sok közül, és amelyet más eszközök – így például a tanácsadás, a szakképzés, átképzés szervezése, komplex válságkezelő programok kialakítása – után, vagy azok mellett szükséges alkalmazni. A hatályos Szoc.tv. szabályozási struktúrájában számos elem kifejezetten arra hivatott, hogy a korlátozást kellően arányossá tegye. Ilyen például, hogy az együttműködési kötelezettség megszegése esetén nem azonnal a megvonás a szankció, hanem a csökkentés. Ami pedig a legfontosabb, a Szoc.tv. által megvalósítandó cél a motiváció, nem pedig a szankció: nem a segélyért kell dolgozni, hanem a segély helyett!
Fentiekből következően megállapítom, hogy Monok és Ivád község idézett rendeletmódosításai által teremtett jogi helyzet, a szociális törvény garanciális, a meglévő korlátozást arányosító rendelkezéseinek áttörése a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő visszásságot okozott: a rendszeres szociális segély folyósításának közvetlen közmunkavégzéshez kötése a foglalkozáspolitikai kötelezettség teljesítése szempontjából szükségtelen korlátozás.
Vizsgálatom során szerzett tapasztalataim alapján fel kell hívnom a figyelmet a következőkre:
Alkotmányosan kevésbé aggályos például az a megoldás, amikor az állam más motivációs eszközöket keres, és egy lépcsőzetes rendszer keretében „vezeti vissza” a munkáját, megélhetését vesztett állampolgárát a munkaerőpiacra. Legitim célja elérése érdekében az államnak első lépésként meg kell teremtenie a közmunkáltatás szakmai feltételrendszerét, forrásait, annak érdekében, hogy a közmunkavégzés ténylegesen betölthesse szerepét, vagyis értelmes munkalehetőséget teremtve valóban motiváció legyen, ne pedig elszenvednivaló „szükséges rossz”.
A komplex fellépés egyik legfontosabb eszköze a szakképzés, az átképzés és az oktatás megfelelő formáinak hatékony alkalmazása. Szinte közhelyszerű megállapítás ugyanis, hogy amíg a munkanélküliség – különösen egyes térségekben – magas, addig a külföldi munkáltatók jelentős része nem talál megfelelő számú képzett szakmunkást. A távolabbi munkalehetőség elérése érdekében pedig a tömegközlekedési költségek hatékonyabb megtérítésére „utazási támogatások” nyújthatóak. Egyes esetekben megfontolandó akár – az Egyesült Királyságban például sikerrel alkalmazott – személyes „válságkezelés”, a munkanélküliek személyes interjúztatása, és számukra tanácsadó igénybevételének biztosítása. Ezek, a teljesség igénye nélkül felsorolt módszerek, „motivációs eszközök” nem újdonságok – többé-kevésbé – a hatályos Flt. is ismeri, de a tapasztalatok alapján alkalmazásukat, a prevenció hatékonyságát növelni kell.
Mindezekre tekintettel megkerestem a kérdéssel kapcsolatban a szlovák ombudsmani hivatalt, akik arról tájékoztattak, hogy Szlovákiában a – hazánkban gyakorta negatív példaként felhozott – szociális támogatási rendszer a magyarhoz részben hasonló elemekből építkezik. A segélyt csak ún. anyagi szükséglet esetén folyósítják, amikor az állampolgár keresete a meghatározott minimum alatt van, és a létfenntartásához szükséges alapvető szükségleteit sem tudja magának biztosítani. A gyakorlatban nem szerepel kötelező feltételként a meglévő munka, vagy a munkakeresés, mint ahogy más kritérium sem. A „létfenntartásához szükséges alapvető szükségleteit nem tudja magának biztosítani” kifejezés pontos tartalma eddig nem került még kifejtésre.
A segélyezettet az anyagi szükségletet biztosító támogatás folyósításának ideje alatt is motiválják a munkakeresésre, ennek eszköze egy speciális, ún. aktivációs segély, amely a szociális segéllyel együtt kerül kifizetésre. Erre egy adott személy akkor jogosult, ha foglalkoztatott, vagy pedig jelentkezett a munkanélküli hivatalnál, illetve, ha a munkaügyi és szociális minisztérium által szervezett projekt keretén belül vagy egyéb irányban továbbtanul, vagy részt vesz kisebb jellegű, a közösség érdekében végzett munkában. Az aktivációs segély összege magasabb, mint a szociális segélyé, viszont – az együttes folyósítás mellett – maximálisan hat hónapig lehet igénybe venni. 
A görög ombudsmani hivatal tájékoztatása szerint – főként az Európai Foglalkoztatási Stratégia hatására – a munkanélküliség kezelése érdekében olyan politika kialakítása van folyamatban, amelynek keretében megelőző és individualizált jellegű segítséget fognak nyújtani a szociálisan hátrányos helyzetű csoportok részére.
Franciaországban az ún. RMI (revenue minimum d’insertion) intézményét 1988-ban vezették be, amely a magyar együttműködési kötelezettség bevezetésekor is mintául szolgált. Az RMI olyan támogatás, amely nem csupán a létfenntartást, hanem az igénylő társadalmi integrációját is szolgálta, megállapítására egy komplex együttműködési szerződés megkötése után kerülhetett sor. A szociális ellátások, így a családtámogatás vagy a szociális segély nyújtása ugyanakkor nincs semmilyen tevékenységhez, közmunkavégzéshez kötve.19
A szociális állami aktivitásban kevésbé „élen járó” Egyesült Államokban egy úgynevezett állami munkanélküli biztosítási program keretén belül juttatnak munkanélküli segélyt az arra jogosult olyan munkakeresőnek, aki önhibáján kívül nem foglalkoztatott és más jogosultsági követelményeknek is eleget tesz. A munkaerő befektetésekről szóló 1998-ban született törvény (Workforce Investment Act) egy új rendszert alakított ki a munkanélküliek részére nyújtott képzési, fejlesztési támogatások területén. A segély folyósításának feltételeként még a munkakeresést sem teszi kimondottan kötelezővé a szabályozás, azonban a munkakeresőnek tartania kell a kapcsolatot a munkavállalói hivatallal, ahol segítséget kaphat abban, hogy új munkalehetőséget szerezzen.20
Ismételten utalnom kell a jelentés III./1. pontjában kifejtettekre, miszerint érdemes volna mindenekelőtt a hatályos szabályozás alapján rendelkezésre álló alkotmányos lehetőségeket – az alapvető jogok védelmének maximális szem előtt tartása mellett – "kihasználni", és ennek keretében a munkanélküliség elleni küzdelem szakmai feltételeit – közös állami és önkormányzati erőfeszítésekkel – megteremteni.
4. Gyermekvédelmi kérdések: a segélyezés, támogatások és a tankötelezettség biztosítása.
Az önkormányzati szabályozás tartalmi vizsgálatát kiterjesztettem arra is, hogy a rendszeres szociális segély megállapítása, folyósítása köthető-e ahhoz, hogy a segélyezett személy tankötelezett gyermekét iskolába járassa (Ivád). Hasonló kérdés, hogy az egyes gyermekvédelmi támogatások esetében van-e lehetőség a kifizetést ugyancsak a tankötelezettség megfelelő teljesítéséhez kötni (Monok, Sárospatak). A gyermekvédelmi támogatásokkal, ezen belül is a rendszeres gyermekvédelmi kedvezménnyel kapcsolatban azonban azonnal rá kell világítanom a szabályozás egyik önellentmondására. E támogatási formának ugyanis egyik eleme a gyermekétkeztetés normatív támogatása, a Gyvtv. alapján pedig a gyermekek étkeztetésére az óvodákban és iskolákban kerül sor, így az a szülő, akinek a gyermeke nem jár oktatási intézménybe, ezt a támogatási elemet nem is tudja igénybe venni.
A Gytv. a gyermek alkotmányos jogainak védelmét az állampolgári jogok országgyűlési biztosának kifejezett feladatává teszi, és ennek során a biztos kötelessége, hogy a gyermek alkotmányos jogait érintő – tudomására jutott – esetleges visszásságokat kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen [11. § (2) bekezdés]. Az ombudsman a gyermeki jogokat nem csak a „hagyományos”, hanem a gyermeki jogok érvényesüléséhez illeszkedő sajátos eszközrendszerrel védi, hangsúlyt fektet az átfogó szemléletű és proaktív jellegű jogvédelemre: így a közvélemény-formáló tevékenységre, a hivatalból indított vizsgálatokra, és az együttműködési mechanizmusok szervezésére.
A gyermek joga a védelemhez és a gondoskodáshoz egyúttal az államnak a gyermek személyiségfejlődésének intézményes védelmére vonatkozó kötelességét is megalapozza. A tankötelezettség intézményében az állam objektív gyermekvédelmi kötelezettsége nyilvánul meg, a szülőnek jogszabályi kötelezettsége a tanköteles gyermek megfelelő oktatási intézménybe járatása, amelynek elmulasztása esetén szankcióval sújtható. A közoktatási törvény szerint a Magyar Köztársaságban – az e törvényben meghatározottak szerint – minden gyermek tanköteles, a tankötelezettség főszabály szerint21 annak a tanévnek a végéig tart, amelyben a tanuló tizennyolcadik életévét betölti. [6. § (1) és (3) bekezdés]. Az Okt.rendelet alapján az iskola köteles a szülőt értesíteni a tanköteles tanuló első igazolatlan mulasztásakor, az értesítésben pedig fel kell hívni a szülő figyelmét az igazolatlan mulasztás következményeire. Ha az iskola értesítése eredménytelen maradt, és a tanuló ismételten igazolatlanul mulaszt, az iskola a gyermekjóléti szolgálat közreműködését igénybe véve megkeresi a tanuló szülőjét. Ha a tanköteles gyermek egy tanítási évben tíz óránál igazolatlanul többet mulaszt, az iskola igazgatója értesíti a gyermek lakóhelye szerint illetékes jegyzőt [20. § (3) és (4) bekezdés].
A szülői mulasztás szankcióját Szabs.rendelet 141. §-a állapítja meg, ez alapján a közoktatási törvényben meghatározott kötelezettségek megszegésének szabálysértését követi el, és ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható az a szülő vagy törvényes képviselő, aki a szülői felügyelete vagy gyámsága alatt álló gyermeket kellő időben az óvodába, illetve az iskolába nem íratja be. A szabálysértést megvalósítja az is, akinek a szülői felügyelete vagy gyámsága alatt álló gyermeke ugyanabban az óvodai nevelési évben az iskolai életmódra felkészítő foglalkozásokról, illetőleg ugyanabban a tanévben az iskolai kötelező tanórai foglalkozásokról igazolatlanul a jogszabályban meghatározott mértékűnél többet mulaszt.
Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint a gyermek védelme és a róla való gondoskodás nemcsak a család alkotmányos kötelessége, hanem az államé, a társadalomé is. Ha a gyermeknek nincs vagy a szülői kötelességeket nem teljesítő szülője van, akkor helyettük az államnak kell helytállnia. Ez ad a jogalkotó államnak lehetőséget a törvényes beavatkozásra, és kötelezi az államot közvetlen helytállásra (tartás) a védelem és gondoskodás feladatára (büntető rendelkezések, állami gondozásba vétel).22
A legfontosabb eldöntendő kérdés, hogy az állam a tankötelezettség „kikényszerítésére” az említett szankciórendszeren túl megvonhatja-e a rendszeres szociális segélyt és az egyes gyermekvédelmi támogatásokat. Lényeges kiemelni, hogy a gyermekvédelmi támogatás a gyermekek után, a gyermek egészsége, biztonsága érdekében jár, míg a rendszeres szociális segélyt ún. családi fogyasztási egységenként folyósítják. A rendszeres szociális segély segítségével tehát nem csupán a közvetlenül segélyezett személy, hanem jellemzően az egész család (benne a gyermekek) minimális megélhetését igyekeznek biztosítani. Tekintettel ara, hogy – ahogyan a jelentés III/3. pontjában megállapítottam – a rendszeres szociális segély megvonása alapjog-korlátozásnak minősül, alkotmányosságának megítélésére az ismertetett szükségességi-arányossági teszt alapján kerülhet sor.
Álláspontom szerint gyermekvédelmi támogatások megvonása – ésszerűtlensége mellett – alkalmatlan intézkedés a tankötelezettség, a gyermekek egészséges szellemi fejlődésének biztosítására, nem szolgálja a gyermek mindenekfelett álló érdekének védelmét. Alapjogi érvvel kellően nem alátámasztható, hogy a rendszeres szociális segélynek a tankötelezettség teljesítéséhez kötése az egyetlen eszköz, amellyel képes az állam a szülő törvényi kötelezettségének érvényt szerezni. A korlátozás szükségtelen, az államnak a kiemelt gyermekvédelmi kötelezettségét más eszközökkel kell biztosítania, elsősorban a megfelelő gyermekvédelmi jelzőrendszer működtetésével. A rendszer része ultima ratioként a szabálysértési szankció, de a szankcionálás nem terjedhet ki a segélyek megvonására: ez az intézkedés éppen azokra üt vissza, akiket az állam védeni és óvni kíván: a gyermekekre.
Ebből következően megállapítom, hogy Monok, Ivád és Sárospatak önkormányzatának a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény, valamint a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény rendelkezéseit sértő szabályozása kapcsán kialakult helyzet a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával, valamint a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő visszásságot okozott. Az objektív állami gyermekvédelmi kötelezettség teljesítése szempontjából alkalmatlan módon, szükségtelenül és aránytalanul kötötte a tankötelezettség teljesítéséhez a rendszeres szociális segély, illetve egyes gyermekvédelmi támogatások folyósítását.http://docs.google.com/RawDocContents?docID=dgdvwwn8_22g3zhpfck&justBody=false&revision=_latest&timestamp=1214203530056&editMode=true&strip=true
Vizsgálatom során szerzett tapasztalataim alapján fel kell hívnom a figyelmet a tankötelezettség biztosításával kapcsolatban a gyermekvédelmi jelzőrendszer működésének fontosságára. Az OBH 1024/2008. számú jelentésemben már megállapítottam, hogy a Gyvtv. a gyermek veszélyeztetése esetén – többek között – a védőnői szolgálat, a háziorvos, a házi gyermekorvos, a közoktatási intézmények és a rendőrség számára jelzési kötelezettséget ír elő.23 A gyermekvédelmi rendszerhez kapcsolódó személyeket, szolgáltatókat, hatóságokat, a gyermek családban történő nevelkedésének elősegítése, a veszélyeztetettség megelőzése és megszüntetése érdekében együttműködési és kölcsönös tájékoztatási kötelezettség terheli. A jelzési és együttműködési kötelezettség elmulasztásának következményei azonban nincsenek a norma szintjén rendezve. A jogi szabályozás hiányának pótlása, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében ezért a jelentésemben javasoltam a szociális és munkaügyi miniszternek, hogy kezdeményezze a Gyvtv. olyan irányú kiegészítését, amely következetesen rendezi a jelzési kötelezettségek elmulasztása esetén alkalmazandó következményeket is.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében,
1. az Obtv. 25. §-a alapján Monok Községi Önkormányzata, Ivád Község Önkormányzata, valamint Sárospatak Város Önkormányzata Képviselő-testületét felkérem, hogy – a jelentésemben megfogalmazott szempontrendszer alapján –vizsgálják felül és helyezzék hatályon kívül azon rendelkezéseket, amelyben a rendszeres szociális segély, valamint a gyermekvédelmi támogatások megállapítását, folyósítását közvetlen módon közmunkavégzéshez, illetve a gyermek tankötelezettségének teljesítéséhez kötötték.
2. az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy Monok Községi Önkormányzatának, Ivád Község Önkormányzatának és Sárospatak Város Önkormányzatának jegyzői kísérjék fokozott figyelemmel a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény és a helyi szociális rendeletben megfogalmazott keretek közt szervezett közmunkavégzés emberhez méltó és szakmailag kifogástalan végrehajtását, és a hátrányos megkülönböztetés valamennyi formájának a hatékony megelőzését.
3. az Obtv. 20. §-a alapján felkérem 
a./ a Monok Községi Önkormányzatnak, Ivád Község Önkormányzatának és Sárospatak Város Önkormányzatának törvényességi ellenőrzését ellátó Észak-Magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy kísérje fokozott figyelemmel azt, hogy az említett önkormányzatok eleget tettek-e a kezdeményezésem 1. pontjába foglaltaknak, és amennyiben szükséges, tegyenek lépéseket a törvényesség helyreállítása érdekében;
b./ valamennyi regionális közigazgatási hivatal vezetőjét, hogy törvényességi ellenőrzési jogkörükben lépjenek fel a hasonló törvénysértő önkormányzati szabályozás megszüntetése érdekében.
4. az Obtv. 21. §. (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Kormánynál, hogy a vitatott helyzet komplex kezelése érdekében
a./ dolgozzon ki egy összehangolt, széles társadalmi és szakmai konszenzuson alapuló „munkaerő-piaci aktivitási stratégiát”, egy kormányzati ciklusokon átívelő programot, amely központjában az egyéni integráció, válságkezelés áll; 
b./ vizsgálja meg az érintett tárcák, valamint a helyi önkormányzatok és a szociális ellátórendszer működésében részt vevő hatóságok, szervek és civil szervezetek közötti együttműködés elmélyítésének lehetőségét.
5. az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a helyi önkormányzatokért, valamint a szociálpolitikáért és foglalkoztatáspolitikáért felelős minisztert, hogy a települési önkormányzatok működését célzó költségvetési támogatás tervezésekor fektessenek hangsúlyt a közmunkavégzés megfelelő feltételeinek biztosítására.

Budapest, 2008. június 20.

Dr. Szabó Máté sk.
Melléklet: Lábjegyzet
1. A szociális törvény 1997-től írt elő a rendszeres szociális segélyének folyósítása feltételeként együttműködési kötelezettséget a családsegítő szolgálatokkal és más intézményekkel úgy, hogy az együttműködési formákat, a folyósítás egyéb feltételeinek meghatározását az önkormányzatokra bízta.
2. Az útmutatót végül a népjóléti miniszter 7001/1998. (NK.4.) számú irányelveként adták ki.
3. Lásd. például az OBH 4933/2004. sz. ügyet
4. 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.
5. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.
6. Lásd. 3/1999. (III. 24.) AB határozat, ABH 1999, 375, 377-378.; 39/2001. (X. 19.) AB határozat, ABH 2001, 691-697.; 18/2002. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2002, 496, 499.; 23/2002. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2002, 515, 517.; 28/2002. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 540, 541.; 56/2003. (XI. 13.) AB határozat, ABH 2003, 867, 870. 
7. 280/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 771, 775.
8. Ugyanezen indokokból találta alkotmányellenesnek és semmisítette meg az Alkotmánybíróság Szentdomonkos és Fedémes község önkormányzati rendeleteinek egyező tartalmú rendelkezéseit [29/2002. (VII. 2.) AB határozat és 30/2002. (VII. 2.) AB határozat].
9. 63/1995. (X. 27.) AB határozat, ABH 1995, 527., 529-530.
10. Az indoklásban utal az AB, hogy a panaszos szerint a meghirdetett hely a vegyesbolt-kocsma előtti közterület volt, ahol a körjegyzőség köztisztviselője az autó ülésén ülve az utcán mindenki szeme láttára íratja alá a segélyezettekkel az átvételi bizonylatot és osztja ki a segély összegét. Korábban pedig a kocsmáros egyenesen a kocsmában fizette ki a segélyeket, és ilyenkor egyben módja is volt rögtön rendezni „bizonyos tartozásokat” is.
11. Lásd. 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, 21/1990. (X. 4.) AB határozat, 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, 30/1997. (IV. 29.) AB határozat.
12. 7950-2/150/2008. (V. 30.) KT. sz. határozat
13. Sárospatak Város Képviselő-testületének 1/2005. (II. 1.) sz. rendelete
14. 32/1991. (VI. 6.) AB határozat (ABH 1991, 163.)
15. 26/1993. (IV. 29.) AB határozat (ABH 1993, 196, 199, 200.).
16. 43/1995. (VI. 30.) AB határozat (ABH 1995, 192.).
17. 42/2000. (XI. 8.) AB határozat (ABH 2000, 329, 334.).
18. 867/B/1997. AB határozat (ABH 2003, 996, 1015.)
19. Érdekesség, hogy a francia szenátus által jelenleg is tárgyalt törvénytervezet szerint a munkanélküli köteles elfogadni a számára a munkaügyi szolgálat által felajánlott ésszerű munkaajánlatokat. Aki jogos indok nélkül kétszer utasít vissza egy ésszerű ajánlatot, törlésre kerül a munkakeresők listájáról. Két ésszerű ajánlat visszautasítása két hónapra vonatkozó törlést von maga után az ARE (munkába való visszatérési támogatás) folyósításának felfüggesztése mellett.
20. Lásd. US Department of Labour honlapja http://workforcesecurity.doleta.gov/unemploy/uifactsheet.asp, illetve http://www.doleta.gov/USWORKFORCE/WIA/act.cfm
21. A Kötv. 6. § (6) bekezdése szerint tizenhatodik életévének betöltése után kérelmére megszűnik annak a tankötelezettsége, aki érettségi vizsgát tett, vagy államilag elismert szakképesítést szerzett, illetve házasságkötés révén nagykorúvá vált, vagy gyermekének eltartásáról gondoskodik. A kérelmet a tanuló és – a nagykorúvá vált tanuló kivételével – a szülő közösen nyújthatja be. A kérelmet az iskola igazgatója írásban tudomásul veszi.
22. 995/B/1990. AB határozat (ABH 1993, 515, 528.).
23. A vizsgált ügyben éppen az iskoláskorú gyermekek igazolatlan mulasztása volt a gondozásba vétel egyik oka.