Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2721/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszosok hozzátartozójuk négy kiskorú gyermeke (2000., 2003., 2004. és 2007. évben születettek) ügyében kérték a vizsgálatomat. Az ügyben Miskolc Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal Egészségügyi, Családvédelmi, Foglalkoztatáspolitikai Főosztály Gyámügyi Osztály Gyámhivatalánál (gyámhivatal) 2008. január 24-án jelezték a négy kisgyermek veszélyeztetett helyzetét. Tudomásuk szerint a Gyámügyi Osztály Gyermek-és Ifjúságvédelmi Csoportja (gyámhatóság) a védelembe vételi eljárás keretében a gyermekek édesanyját 2008. február 25-én meghallgatta. Sérelmezték, hogy annak eredményéről tájékoztatást nem kaptak, és tudomásuk szerint a Miskolci Családsegítő Szolgálat Regionális Módszertani Központ Gyermekjóléti Szolgálata (gyermekjóléti szolgálat) a gyermekjóléti alapellátás keretében gondozza a gyermekeket. 
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. Az ügy teljes körű feltárása érdekében a gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást, továbbá a gyámhatóságnál, a gyámhivatalnál és a gyermekjóléti szolgálatnál keletkezett dokumentumok rendelkezésemre bocsátását kértem. 

Az érintett alkotmányos jogok
– Az állam alapvető jogvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége” [Alkotmány 8. § (1)]
– A gyermek kiemelt védelemhez való joga. „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1991. évi LXIV. törvény a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről (Gyermekjogi Egyezmény)
1997. évi XXXI. tv. a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.) 
15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről

A megállapított tényállás
A panaszos és felesége ez év január 24-én, az anya testvére és élettársa január 28-án jelezték a gyámhivatalnál, hogy a gyermekek édesapja 2007 decemberében elhunyt, és az anya veszélyezteti gyermekei fejlődését. Kérték, hogy a gyámhivatal vizsgálja meg a gyermekek családból való kiemelésének szükségességét. Nyilatkoztak arról is, hogy az eljárás megindításáról értesítést, a bizonyítási eljárás eredményéről tájékoztatást nem kaptak.
A jelzést követően a gyámhivatal a gyermekjóléti szolgálatot környezettanulmány készítésére kérte. A családgondozó az anyát és gyermekeit lakóhelyükön felkereste. Tapasztalatai szerint a ház fűtött, de zsúfolt és elhanyagolt volt, érzékelte az anya alkoholproblémáit is. A családgondozó felvette a kapcsolatot az óvónővel, valamint az iskolával. A pedagógusok szerint a gyermekek igazolatlanul nem hiányoznak, magatartásukkal, előmenetelükkel probléma nem volt, felszerelésükről az anya általában gondoskodott, testi higiéniájuk azonban kifogásolható. A jelzőrendszeri tagok a család működési zavarait észlelték, de a gyermekek ideiglenes hatályú elhelyezését megalapozó súlyos veszélyeztetettségét nem igazolták. A családgondozó gondozási tervet készített. Előzőekre figyelemmel a gyámhivatal az iratokat átette a védelembe vételi eljárásra illetékes gyámhatósághoz. A gyámhatóság a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló a 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet (Gyer.) 84. §-ában foglaltaknak megfelelően a védelembe vételi eljárást hivatalból megindította, arról az anyát értesítette, a gyermekjóléti szolgálattól javaslatot, az iskolától pedagógiai véleményt kért.  
A gyámhatóság a gyermekek védelembe vétele tárgyában tárgyalást tartott, meghallgatta az anyát és a családgondozót. A családgondozó az addigi tapasztalatai alapján hatósági intézkedést nem javasolt, az anya nyilatkozott arról, hogy az alapellátás keretében együttműködik a családgondozóval. Erre tekintettel a gyámhatóság a védelembe vételi eljárást, a 330.383-4/20008. számú, 2008. március 28-án kelt határozatával megszüntette, egyúttal a gyermekjóléti szolgálat családgondozóját felkérte a család alapellátásban való gondozására. 
A rendelkezésemre álló dokumentumok alapján megállapítottam, hogy a családgondozó február elejétől folyamatosan tartotta a kapcsolatot a családdal, a védőnővel, az óvónővel, az iskolával és a panaszosokkal is, a gyermekek ügyében – az anya, a védőnő és a panaszosok részvételével – esetkonferenciát hívott össze. A február és május között kelt feljegyzések rögzítik az anya életvezetési és pszichés problémáit, mértéktelen alkoholfogyasztásról, gyermekei gondozásának, nevelésének súlyos elhanyagolásáról azonban nem számolnak be. Az esetnapló beszámol az anya és gyermekei között kialakult erős érzelmi kötődésről, továbbá az anya együttműködési készségéről.
2008. május 15-én a családgondozó a gyámhatóságnak javaslatot tett a gyermekek ideiglenes hatályú elhelyezésére, melyet  a következőkkel indokolt: „A rokonokkal …. történt beszélgetések során kiderült, hogy hétvégeken, ill. az esti órákban tovább folytatja az italozást. Az óvoda ifjúságvédelmi felelőse is jelezte a szomszédban lakó szülők panaszát mi szerint a gyanú megalapozott: az anya járja a környező kocsmákat, játékgépezik, éjszakára egyedül hagyja a gyermekeit.” A családgondozó az ideiglenes hatályú elhelyezés szükségességét a gyermekek életkorára, továbbá az anya kiszámíthatatlan magatartására és a gondozási tervben foglaltak megszegésével indokolta.  A családgondozó tájékoztatta a hatóságot arról, hogy a gyermekek, nevelése gondozása – családba fogadással a panaszosok háztartásában biztosítható.
A gyámhatóság a jelzést május 16-án iktatta, a gyermekek ideiglenes hatályú elhelyezése tárgyában május 27-én (június 9-ére) idézést bocsátott ki, a panaszosok lakóhelyén környezettanulmány készítését kérte,
A tárgyaláson – az anyán és a családgondozón kívül – megjelent a védőnő és az óvoda gyermekvédelmi felelőse. A beszerzett pedagógiai, védőnői, gyermekorvosi vélemények és a tárgyaláson elhangzottak szerint a gyermekek az anya rendszeres segítése és szoros ellenőrzése, felügyelete mellett továbbra is vér szerinti családjukban tarthatók, a szakemberek azonban a gyermekek védelembe vételére tettek javaslatot. A tárgyalást követő napon a családgondozó a gyámhatóságot tájékoztatta arról, hogy a védőnő jelezte az anya ismételt alkoholos állapotát, ezért – a kialakult krízishelyzetre tekintettel – azonnali intézkedést kért. 
A gyámhatóság Gyü. 330.383-16/2008. számú, 2008. június 11-én kelt határozatával a gyermekeket ideiglenes hatállyal a panaszosokhoz helyezte.
A családgondozó ezt követően az anyával nem tudta felvenni a kapcsolatot, június 19-én a gyámhivatal előadójától értesült arról, hogy az anya kómás állapotba került, kórházban van, felépülése a közeljövőben nem várható.
A gyámhivatal 323140-18/2008. számú, 2008. július 7-én kelt határozatával a gyermekek ideiglenes hatályú elhelyezését megszüntette, a gyermekek gyámjául a panaszos feleségét rendelte.

A vizsgálat megállapításai 
Az Alkotmány 67. § (1) bekezdése deklarálja a gyermeket a családja, az állam és a társadalom részéről megillető megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges a védelemhez és gondoskodáshoz való jogát.
A gyermek nevelése, fejlődésének biztosítása a Gyermekjogi Egyezmény megfogalmazásában elsődlegesen a szülők felelőssége és kötelezettsége. Az Egyezményben említett jogok biztosítása és előmozdítása érdekében a részes államoknak azonban megfelelő segítséget kell nyújtaniuk a szülőknek és a gyermek törvényes képviselőinek a gyermek nevelésével kapcsolatban reájuk háruló felelősség gyakorlásához, és gondoskodniuk kell – többek között – a gyermekjóléti szolgálatok létrehozásáról. Az alkotmányi felsorolás (család, állam, társadalom) egyben „rangsornak” is tekinthető. Úgy vélem – és ez fakad a vonatkozó nemzetközi dokumentumok rendelkezéseiből, valamint ezt diktálja a gyermek mindenek felett álló érdeke, de ezt támasztja alá az AB gyakorlata is. („Minthogy azonban a gyermek védelme és a róla való gondoskodás nemcsak a család alkotmányos kötelessége, hanem az államé, a társadalomé is, ez a szülői felügyelettel összefüggésben úgy értelmezendő: ha a gyermeknek nincs vagy a szülői kötelességeket nem teljesítő szülője van, akkor helyettük az államnak kell helytállnia. Ez ad a jogalkotó államnak lehetőséget a törvényes beavatkozásra, és kötelezi az államot közvetlen helytállásra (tartás) a védelem és gondoskodás feladatára (büntető rendelkezések, állami gondozásba vétel)” (995/B/1990. AB hat., ABH 1993, 515, 528.). A gyermeknek elsődlegesen (lehetőleg) a családtól kellene a szükséges védelmet és gondoskodást megkapnia, és ezt kiegészíti, rosszabb esetekben pedig pótolja, illetve helyettesíti az állami intézményvédelem.  (OBH 2057/2008.)
A gyermekvédelmi törvény nevesíti a gyermek saját családi környezetében történő nevelkedéshez való jogát, ehhez, továbbá a fejlődését veszélyeztető helyzet elhárításához – szükség esetén – az államnak kell segítséget nyújtania. Ezen segítségnyújtás szolgálják a gyermekjóléti szolgálatok, amelyek – a szociális munka módszereinek és eszközeinek felhasználásával – a gyermek érdekeit védő, speciális személyes szociális szolgáltatást nyújtanak. A szolgálatok feladata a gyermek testi és lelki egészségének, családban történő nevelkedésének elősegítése, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzése, a kialakult veszélyeztetettség megszüntetése, illetve a családjából kiemelt gyermek visszahelyezése. Hatósági intézkedést a gyermekjóléti szolgálat abban az esetben kezdeményez, ha az a gyermek védelme érdekében az elengedhetetlenül szükséges.
A Gyvt. a veszélyeztetettséget olyan – magatartás, mulasztás vagy körülmény következtében kialakult – állapotként definiálja, amely a gyermek testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődését gátolja, vagy akadályozza.
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a gyámhivatal – a gyermekek veszélyeztetettségére utaló jelzést követően – a gyermekek védelme érdekében felvette a kapcsolatot a gyermekjóléti szolgálattal. A kapott információk alapján ugyancsak megállapítható, hogy a gyermekek családból való kiemelése közvetlenül az eljárás megindítását követően nem volt indokolt, a gyámhatóság a védelembe vételi eljárást a vonatkozó jogszabályoknak megfelelően folytatta le.
Megállapítottam továbbá azt is, hogy a családgondozó a gondozási folyamatot tervszerűen végezte, a gyermekvédelmi jelzőrendszeri tagokkal együttműködött, a családdal rendszeresen tartotta a kapcsolatot.
A családgondozó 2008 májusában az anya italozó életmódjára, együttműködésének hiányára és a gyermekek életkorára hivatkozva kérte a gyermekek ideiglenes hatályú elhelyezését. A jelzés tartalmazta azt is, hogy a gyermekeket az anya éjszakára magára hagyta. A Gyvt. 72. § (1) bekezdése értelmében a gyermek ideiglenes hatályú elhelyezését indokolja, ha felügyelet nélkül marad vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, és emiatt azonnali elhelyezése szükséges. A hivatkozott szakasz második bekezdése szerint az ideiglenes hatályú elhelyezést megalapozó súlyos veszélyeztetettségnek minősül a gyermek olyan bántalmazása, elhanyagolása, amely életét közvetlen veszélynek teszi ki, vagy testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődésében jelentős és helyrehozhatatlan károsodást okozhat. 
Álláspontom szerint a hivatkozott jelzés a gyermekek ideiglenes hatályú elhelyezését megalapozta, tartalma alapján azonnali hatósági intézkedést igényelt. Noha a vizsgált esetben a gyermekek sorsa rendeződött, azonban a gyámhatóság előzőekben ismertetett mulasztása az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében deklarált, a gyermeket az állam és a társadalom részéről megillető kiemelt védelemhez fűződő joggal összefüggésben visszásság közvetlen veszélyét idézte elő.  

Intézkedések

– Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján a Miskolc Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal Egészségügyi, Családvédelmi, Foglalkoztatáspolitikai Főosztály Gyámügyi Osztály vezetőjénél kezdeményezem, hogy a jövőben az ideiglenes hatályú elhelyezésről való döntéseikben fordítsanak fokozott figyelmet a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz fűződő joga érvénysülésére.

Budapest, 2008. augusztus 28.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
1991. évi LXIV. törvény a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről
18. cikk 1. Az Egyezményben részes államok minden erejükkel azon lesznek, hogy biztosítsák annak az elvnek az elismertetését, amely szerint a szülőknek közös a felelősségük a gyermek neveléséért és fejlődésének biztosításáért. A felelősség a gyermek neveléséért és fejlődésének biztosításáért elsősorban a szülőkre, illetőleg, adott esetben a gyermek törvényes képviselőire hárul. Ezeket cselekedeteikben mindenekelőtt a gyermek mindenek felett álló érdekének kell vezetnie.
2. Az Egyezményben említett jogok biztosítása és előmozdítása érdekében a részes államok megfelelő segítséget nyújtanak a szülőknek és a gyermek törvényes képviselőinek a gyermek nevelésével kapcsolatban reájuk háruló felelősség gyakorlásához, és gondoskodnak gyermekjóléti intézmények, létesítmények és szolgálatok létrehozásáról.
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
5. § n) veszélyeztetettség: olyan - magatartás, mulasztás vagy körülmény következtében kialakult - állapot, amely a gyermek testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődését gátolja vagy akadályozza.
6. § (1) A gyermeknek joga van a testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését, egészséges felnevelkedését és jólétét biztosító saját családi környezetében történő nevelkedéshez.
(2) A gyermeknek joga van ahhoz, hogy segítséget kapjon a saját családjában történő nevelkedéséhez, személyiségének kibontakoztatásához, a fejlődését veszélyeztető helyzet elhárításához, a társadalomba való beilleszkedéséhez, valamint önálló életvitelének megteremtéséhez.
39. § (1) A gyermekjóléti szolgáltatás olyan, a gyermek érdekeit védő speciális személyes szociális szolgáltatás, amely a szociális munka módszereinek és eszközeinek felhasználásával szolgálja a gyermek testi és lelki egészségének, családban történő nevelkedésének elősegítését, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzését, a kialakult veszélyeztetettség megszüntetését, illetve a családjából kiemelt gyermek visszahelyezését.
(4) A gyermekjóléti szolgáltatás feladata a kialakult veszélyeztetettség megszüntetése érdekében
a) a gyermekkel és családjával végzett szociális munkával (a továbbiakban: családgondozás) a gyermek problémáinak rendezése, a családban jelentkező működési zavarok ellensúlyozása,
d) javaslat készítése a gyermek családjából történő kiemelésére, a leendő gondozási helyére vagy annak megváltoztatására.
68. § (1) Ha a szülő vagy más törvényes képviselő a gyermek veszélyeztetettségét az alapellátások önkéntes igénybevételével megszüntetni nem tudja, vagy nem akarja, de alaposan feltételezhető, hogy segítséggel a gyermek fejlődése a családi környezetben mégis biztosítható, a települési önkormányzat jegyzője a gyermeket védelembe veszi.
(3) A védelembe vétellel egyidejűleg a gyermek gondozásának folyamatos segítése és ellátásának megszervezése, a szülői nevelés támogatása érdekében a települési önkormányzat jegyzője a gyermek részére a gyermekjóléti szolgálat családgondozóját rendeli ki…,
72. § (1) Ha a gyermek felügyelet nélkül marad vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, és emiatt azonnali elhelyezése szükséges, a települési önkormányzat jegyzője, a gyámhivatal, valamint a rendőrség, az ügyészség, a bíróság, a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoksága (a továbbiakban: beutaló szerv) a gyermeket ideiglenesen
a) a nevelésére alkalmas, azt vállaló különélő szülőnél, más hozzátartozónál, illetve személynél, vagy ha erre nincs lehetőség,
b) a legközelebbi ideiglenes hatállyal elhelyezett gyermekek ellátását is biztosító nevelőszülőnél, vagy ha erre nincs lehetőség - az ideiglenes hatályú elhelyezés biztosítására is kijelölt - gyermekotthonban helyezi el, és erről haladéktalanul értesíti a gyámhivatalt, illetve külföldi állampolgárságú gyermek esetében – ide nem értve a 4. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti személyt – a Kormány által kijelölt gyámhivatalt.
(2) Az ideiglenes hatályú elhelyezést megalapozó súlyos veszélyeztetettségnek minősül a gyermek olyan bántalmazása, elhanyagolása, amely életét közvetlen veszélynek teszi ki, vagy testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődésében jelentős és helyrehozhatatlan károsodást okozhat.
(3) A gyermeknek a gondozási helyre viteléről a beutaló szerv gondoskodik.
(4) Az ideiglenes hatályú elhelyezéstől kezdődően a szülő gondozási, nevelési joga szünetel. A beutaló szerv döntése ellen fellebbezésnek helye nincs.
149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.) 
84. § (1) A jegyző a Gyvt. 17. §-ának (2) bekezdésében foglalt szervek, személyek jelzése, kezdeményezése, javaslata alapján köteles a védelembe vétel iránti eljárást hivatalból lefolytatni.
86. § (1) A jegyző a védelembe vétel iránti eljárás során tárgyalást tart.
(2) A tárgyalást úgy kell megtartani, hogy hozzásegítse a gyermeket és a szülőt a védelembe vétel okának, céljának és jogkövetkezményeinek megismeréséhez.
95. § (1) Az ideiglenes hatályú elhelyezést megalapozza a) a gyermek súlyos veszélyeztetettsége
15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
16. § (1) A kialakult veszélyeztetettség megszüntetésére irányuló családgondozás körében a gyermekjóléti szolgálat családgondozója személyes segítő kapcsolat keretében
a) támogatja a gyermeket az őt veszélyeztető körülmények elhárításában, személyisége kedvező irányú fejlődésében,
b) segíti a szülőket a gyermek gondozásában, ellátásának megszervezésében, a családban jelentkező működési zavarok megszüntetésében, illetve
c) kezdeményezi és a gyermeknek nyújtott gyermekjóléti ellátásokkal összehangolja a szülők és más hozzátartozók részére a szociális alapellátás keretében nyújtott személyes gondoskodást.
(2) Az (1) bekezdés szerinti családgondozást tervezett módon, határidő megállapításával kell teljesíteni.
(3) A családgondozó a gondozás megkezdésekor rögzíti a gyermek és szülője (törvényes képviselője) személyi adatait, továbbá helyzetértékelést készít.
(4) Az (1) bekezdésben foglaltak biztosítására a családgondozó – a gyermek és a szülő (törvényes képviselő) közreműködésével –, a gyermekvédelmi nyilvántartás megfelelő adatlapját kitöltve gondozási tervet készít. A gondozási tervet ismertetni kell a gyermekkel és a szülővel (törvényes képviselővel).
(5) A családgondozó - a gyermek és a szülő (törvényes képviselő) közreműködésével - szükség szerint, de legalább hat hónaponként értékeli a gondozás eredményességét, és a megállapításokat a helyzetértékelésben rögzíti.
(4) A gyermekjóléti szolgálat az eset összes körülményeinek feltárása után mérlegeli, hogy a kialakult veszélyeztetettség megszüntethető-e az önként igénybe vehető alapellátásokkal, vagy a gyermekvédelmi gondoskodás körébe tartozó, illetve egyéb hatósági intézkedés kezdeményezésére van-e szükség.
19. § (1) A gyermekjóléti szolgálat a gyermekvédelmi gondoskodás körébe tartozó hatósági intézkedések közül javaslatot tehet
a) a jegyzőnek a gyermek védelembe vételére, illetve ideiglenes hatályú elhelyezésére,