Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2567/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Lápossy Attila
Az eljárás megindulása
Hivatalomhoz egy magazin kiadója és szerkesztője fordult beadvánnyal, azt sérelmezve, hogy az ittas vezetés szankciórendszerére vonatkozó hatályos szabályok ellentmondásosak, bizonytalanságot keltenek mind az utakon közlekedők, mind a rendőrség számára. A panaszos szerint a vonatkozó jogszabályok gyakorta homályosan fogalmaznak, hiányosak, így például nem derül ki belőlük, hogy mekkora az a mérték, amitől az ittas vezetés szabálysértésnek, vagy éppen bűncselekménynek minősül. Lényeges kérdésekben valódi támpontokat csak az Országos Igazságügyi Orvostani Intézet módszertani levele, valamint nem nyilvános ORFK intézkedések tartalmaznak.
A panaszos álláspontja szerint az ún. zéró tolerancia elvének – vagyis annak, hogy 0,00 ezrelék feletti véralkohol-tartalom esetén azonnal, a helyszínen elvehető a jogosítvány – hivatalos kommunikálása és a „valóság” között ellentmondás van, mivel 0,2 ezrelék alatt az alkoholfogyasztás ténye nem bizonyítható, egyéb adat hiányában a vezetői engedélyt elvenni nem lehet. A panaszos ennek kapcsán megjegyzi azt is, hogy a hatályos szabályok a gépjárművezetőt arra kényszerítik, hogy várhatóan kis mennyiség (0,2 ezrelék alatt) esetén letagadja az alkoholfogyasztást, mivel így mentesülhet a következmények alól. A panaszos szerint a jogszabályban található hátrányok túlzóak, ezzel szemben a rendőrség által használt szondák egy része „elismerten megbízhatatlan”.
Figyelemmel arra, hogy a beadvány konkrét alapjog-sérelemre való hivatkozást nem tartalmazott, a benne megfogalmazott problémák alapján azonban a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság és az alkotmányos büntetőjog követelményével, illetve több alapvető joggal – így az emberi méltósághoz való jogból következő önrendelkezési joggal, a tisztességes eljáráshoz való joggal – összefüggő visszásság veszélye merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján az ügyben hivatalból vizsgálatot indítottam.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és alkotmányos büntetőjog követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– az élethez és az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.)

Alkalmazott jogszabályok
A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (Btk.)
A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Kötv.)
A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Rtv.)
A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (Szabs.tv.)
Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet (Szabs.r.)
A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM e. r. (KRESZ r.)
Az igazságügyi szakértőkről szóló 2/1988. (V. 19.) IM rendelet (IM.r)
A közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendelet (BM.r)

Jogi háttér: szabályozás és gyakorlat
A beadványban felvetett egyes absztrakt jellegű – konkrét jogsérelemmel összefüggésbe nem hozható – alapjogi dilemmák, alkotmányos kérdések alaposabb vizsgálata érdekében áttekintettem az ittas járművezetéssel szembeni intézkedési, és szankciórendszer hatályos szabályozását.
A szabályozás kiindulópontjaként a KRESZ r. 4. § (1) bekezdését lehet kiemelni, amely alapvetésként rögzíti, hogy járművet csak az vezethet, aki a jármű biztonságos vezetésére képes állapotban van, továbbá a vezetési képességre hátrányosan ható szer befolyása alatt nem áll, és szervezetében nincs szeszes ital fogyasztásából származó alkohol. A Rtv. 44. § (1) bekezdés c) pontja értelmében – többek közt az előbbi követelmény betartásának ellenőrzésére – a rendőr közlekedésrendészeti feladatának ellátása során a jármű vezetőjét a rendszeresített eszközzel légzésminta, ha nála a vezetési képességére hátrányosan ható szer befolyása vagy alkoholfogyasztás miatt bűncselekmény vagy szabálysértés elkövetésének gyanúja merül fel, az egészségügyi szolgálat igénybevételével vér-, vizelet- és műtétnek nem minősülő módon egyéb minta adására kötelezheti.
2008 januárjában és májusában a közúti közlekedéshez kapcsolódó szabályok egy része átalakult: a jogalkotó szigorúbb, objektív alapú szankciókat, illetve a járművezetés előtt alkoholt fogyasztó, de nem befolyásolt sofőrökkel szemben (is) zéró toleranciát hirdető intézkedéseket vezetett be, a közlekedési balesetek számának csökkentése érdekében. A BM.r 2008. január 20-ai módosítása1 értelmében abban az esetben is el kell venni a vezetői engedélyt a helyszínen, ha a jármű vezetője az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 42. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott ittas vezetés szabálysértésének elkövetésével gyanúsítható.2 A BM.r itt a Szabs. rendeletre hivatkozik, amely úgy fogalmaz, hogy ittas vezetés szabálysértését az követi el, aki közúton vagy a közforgalom elől el nem zárt magánúton gépi meghajtású járművet úgy vezet, hogy szervezetében szeszes ital fogyasztásából származó alkohol van.
A BM.r 2004. július 1-e és 2008. január 20-a között úgy rendelkezett, hogy a rendőr a vezetői engedélyt a helyszínen akkor veszi el, ha a jármű vezetője járművezetés ittas vagy bódult állapotban bűncselekmény elkövetésével gyanúsítható. A Btk-ban meghatározott járművezetés ittas vagy bódult állapotban vétségét pedig az a személy követi el, aki szeszes italtól befolyásolt állapotban vagy a vezetési képességre hátrányosan ható szer befolyása alatt vasúti vagy légi járművet, valamint gépi meghajtású vízi járművet vagy úszó munkagépet, avagy közúton gépi meghajtású járművet vezet.3 A rendelet 2004. június 30. előtt pedig egyazon bekezdésben írta elő mind a szabálysértési, mind a bűncselekményi alakzat gyanúja esetére a vezetői engedély helyszínen való elvételét. A szabályozás tehát az évek során aszerint változott, hogy a vezetői engedély helyszíni elvétele csak a bűncselekmény (befolyásoltság) vagy akár szabálysértés (alkoholfogyasztás) gyanúja is indokolja-e.
Az Országos Rendőr-főkapitányág (ORFK) által 2008 januárjában kiadott hivatalos tájékoztató közlemény szerint az elkövetési magatartás egyik eleme a szeszes ital fogyasztásából származó alkohol szervezetben való jelenléte, azaz arra az esetre tartalmaz szabályozást, amikor az alkoholfogyasztás még nem okoz alkoholos befolyásoltságot, hanem pusztán az alkohol szervezetben való jelenléte teszi jogellenessé a járművezetést. A szabálysértési tényállás megvalósulásának és a vezetői engedély elvételének nem feltétele a befolyásoltság megállapítása, elegendő az alkohol szervezetben való jelenlétének bizonyítása.
A rendőrségi gyakorlat szerint a közlekedésrendészeti intézkedés során a rendőr az ittasságra utaló külső jegyekből, valamint a hagyományos vagy elektronikus alkoholszonda jelzése alapján dönt arról, hogy szükséges-e a hitelesített elektromos légalkoholmérővel4 történő vizsgálat, vagy a vér- és vizeletminta vétel. A rendőrkapitányságok 1996. óta vannak felszerelve hitelesített légalkoholmérő készülékekkel, amelyek bizonyítható módon képesek kimutatni az alkoholkoncentrációt. A helyszíni vizsgálat során használt kézi elektromos alkoholteszteren – amely alkalmas a koncentráció kijelzésére is – mért 0,2 ezrelék és 0,8 ezrelék közötti eredmény esetén, valamint, ha a járművezető a megelőző alkoholfogyasztást írásban elismeri, a rendőrnek további vizsgálat nélkül szabálysértési feljelentést kell tennie. Ha a mért érték a 0,8 ezreléket meghaladja, akkor az intézkedés alá vont személyt a rendőrségi szervhez kell vizsgálatra előállítani. A rendőrségi gyakorlat alapján vérminta, valamint vizeletminta vételére elsősorban azokban az esetekben kerül sor, amikor a szondás ellenőrzést, a nyilatkozattételt vagy a jegyzőkönyv aláírását az ellenőrzött személy megtagadja, vagy a mérési eredményt kétségbe vonja és véralkohol-vizsgálatot kér.5
A BM.r maga mindössze néhány eljárási rendelkezést tartalmaz a vezetői engedély helyszínen való elvételével összefüggésben. Eszerint a rendőr a vezetői engedély elvételéről átvételi elismervényt ad, mely tartalmazza az elvétel e rendeletben meghatározott jogalapját.6 A rendelet alapján a közlekedési igazgatási hatóság a vezetési jogosultság szünetelésének elrendelésével korlátozza a közúti közlekedésben járművezetőként történő részvételét annak, aki az ittas vezetés szabálysértését elkövette. Szünetel a vezetésre való jogosultság a vezetői engedély helyszíni elvételének, a szabálysértési eljárás megindításának napjától az eljárás jogerős befejezéséig, de legfeljebb három hónapra, ha ittas vezetés szabálysértése elkövetésének gyanúja miatt a járművezető ellen eljárás indult. A Szabs.tv. szerint az érdemi határozatot az eljárás megindítását követő harminc napon belül kell meghozni, ha az ügy bonyolultsága vagy más elháríthatatlan akadály indokolja, a szabálysértési hatóság vezetője egy alkalommal a határidőt legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja.7 A vezetési jogosultság szünetelésének elrendelésére okot adó körülményről az eljáró hatóság értesíti az engedély jogosítottjának lakóhelye (tartózkodási helye) szerint illetékes közlekedési igazgatási hatóságot. Lényeges szabály az is, hogy a helyszínen vagy az eljáró hatóság által elvett vezetői engedélyt csak a közlekedési igazgatási hatóság adhatja vissza.8
Az IM.r az alkohol és más bódulatkeltő szer okozta befolyásoltság vizsgálatával kapcsolatban arról rendelkezik, hogy a vérnek, vizeletnek vagy egyéb biológiai anyagnak alkohol, kábítószer vagy gyógyszer tartalmára irányuló vizsgálata esetén a mintát a felvett jegyzőkönyvvel együtt haladéktalanul meg kell küldeni laboratóriumi vizsgálatra. A laboratóriumnak a mintát ellenőrzésre alkalmas módon hat hónapig kell megőriznie.9
Az alkoholos állapot és alkoholos befolyásoltság orvosszakértői vizsgálatáról és véleményezéséről a – sem jogszabálynak, sem állami irányítás egyéb jogi eszközének nem tekinthető, bírósági eljárások során mégis gyakran hivatkozott – Országos Igazságügyi Orvostani Intézet 1994/13. számú módszertani levele (a továbbiakban: módszertani levél) tartalmaz számos, a jogalkalmazás számára lényeges támpontot. A módszertani levél megállapítja a mintavétel – ezen belül a vérvétel –, és az alkohol-meghatározás általános feltételeit, szabályait. A módszertani levél 3.1 pontjában a véralkohol-koncentráció alapján az alkoholos befolyásoltság megállapításával összefüggésben határértékeket állapít meg, amelyeket a vizsgálat során „célszerű” figyelembe venni. Eszerint 0,2 ezrelék alatt az alkoholfogyasztás nem bizonyítható; 0,2 és 0,5 ezrelék között alkoholosan nem befolyásolt; 0,5 és 0,8 ezrelék között igen enyhe a befolyásoltság, míg 0,8 ezrelék felett pedig már enyhe befolyásoltság állapítható meg (1,5 ezrelék felett közepes, 2,5 ezrelék felett súlyos, 3,5 ezrelék felett pedig igen súlyos a befolyásoltság). A módszertani levél felhívja a figyelmet arra is, hogy a klinikai tünetek megbízhatatlansága miatt a biztonságos gépjárművezetésben való korlátozottság véleményezésénél a véralkoholszint vizsgálata az ajánlott. 
A módszertani levél 3.4 pontja a visszaszámlálás feltételeit részletezi, eszerint 0,2 ezrelék alatt célszerű alkoholmentes állapotot véleményezni, mivel ilyen esetekben nem lehetséges visszaszámolni a cselekmény elkövetési idején fennálló véralkohol-koncentrációra. A módszertani levél 5. pontja az alkoholszondás vizsgálattal foglalkozik, ezen belül az ún. kémiai (indikátoros) ellenőrzéssel. A kémiai alkoholszondás vizsgálat csak szűrővizsgálatra használható, pozitivitása nem jelzi a megelőző alkoholfogyasztást, és számos hibalehetőséget hordoz magában. A 6. pont meglepő módon egy, a jogi szabályozásból hiányzó, de lényegesnek tekinthető eljárási garanciára is felhívja a figyelmet, miszerint a levegőalkohol-meghatározás módszerének alkalmazása során minden állampolgárnak biztosítani kell azt a jogot, hogy kontroll véralkohol vizsgálatot kérjen.
Az „Objektív felelősség program tapasztalatai és a közlekedésbiztonság aktuális kérdései” címmel 2008. június 24-én az ORFK összefoglalót közölt a program bevezetésének, ezen belül az ittas járművezetéssel kapcsolatos zéró tolerancia alkalmazásának tapasztalatairól. Az összefoglaló úgy fogalmaz, hogy a jogszabályváltozás hatása a 2008. évi baleseti adatokban is megmutatkozik: 2008. január és május között – 2001. év hasonló időszakához képest – a halálos kimenetelű és a súlyos sérüléses balesetek száma csökkent, a bekövetkezett személyi sérüléses balesetek száma azonban nőtt. A tájékoztató szerint a zéró tolerancia bevezetése óta 2008. június 19-ig összesen 3390 db vezetői engedély elvételére került sor a helyszínen (ebből 3276 esetben magyar, 114 esetben külföldi volt az elkövető).

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.

Először azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. A vizsgálattal érintett jogalkalmazó rendőrség az Obtv. 29. § (1) bekezdés d) pontja szerinti rendvédelmi szervnek tekintendő, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.
Tekintettel az absztrakt jellegű alapjogi vizsgálatra, fontosnak tartom kiemelni, hogy az Alkotmány 32/A. §-a, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) alapján a jogszabályok, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszközei alkotmányosságának megítélésére az Alkotmánybíróságnak van kizárólagos hatásköre. Ennek értelmében a konkrét normaszöveg Alkotmánynak (és a kötelező erejű alkotmánybírósági alkotmányértelmezésnek) való megfelelését a jogalkalmazásban az alapvető jogok érvényesülése felett őrködő ombudsman nem vizsgálja, nem is vizsgálhatja. Az alapvetően normacentrikus alkotmánybírósági és az elsősorban jogalkalmazás-centrikus ombudsmani alapjogvédelem bizonyos esetekben azonban – a szigorúnak látszó hatáskör-elhatárolás dacára – közel kerülhet egymáshoz. Ennek oka, hogy egy alapjogi dilemma vizsgálatakor a jogalkotás és a jogalkalmazás szerepe nem minden esetben különíthető el egymástól.
Az 57/1991. (XI.8.) AB határozatban megállapítottak szerint az Alkotmánybíróságnak nem a normaszöveget önmagában, hanem az érvényesülő, a hatályosuló és megvalósuló normát, azaz az „élő jogot” kell az Alkotmány rendelkezéseinek tartalmával és az alkotmányos elvekkel összevetnie. A testület álláspontja szerint „élő jog” alatt a jogszabályt értelmezett és alkalmazott tartalmával együttesen kell érteni. A jogalkalmazási gyakorlat erre vonatkozó hatáskör hiányában nem lehet tárgya az alkotmányossági eljárásnak, tartalmilag az Alkotmánybíróságnak a normaszöveget abban az értelemben kell vizsgálnia, amilyen értelmet annak az egységes jogalkalmazási gyakorlat tulajdonít. Az AB tehát a jogszabály irányából közelít az egyes alapjogi kérdések felé, de nem hagyhatja figyelmen kívül a (bírósági, hatósági) jogalkalmazásból eredő „élő jogot” sem.
Az ombudsman számára ezzel szemben minden esetben a jogalkalmazással összefüggő alapjogi dilemmák jelentik a kiindulópontot, azonban a visszásság nem egyszer – részben vagy egészben – magára a normaszövegre vezethető vissza. Ebből a felismerésből adódóan az országgyűlési biztos számára az Obtv. 25. §-a „megnyitja a kaput” a jogszabályok (és állami irányítás egyéb jogi eszközei) alapján fennálló jogi helyzet vizsgálatának irányában is. Az Obtv. szerint, ha az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály (vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze) fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását.
Álláspontom szerint tehát – tekintettel az alapvetően eltérő jellegű vizsgálatra és jogi következményekre – az állampolgári jogok országgyűlési biztosa mandátuma keretei között marad abban az esetben, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalbóli eljárás keretében – a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében – áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit, feltérképezi és jelzi az illetékes szerv irányába a normaszöveggel kapcsolatos esetleges alkotmányossági aggályokat. Fontosnak tartom kiemelni azt is, hogy az ombudsman-intézmény egyik jellegadó sajátossága az, hogy az országgyűlési biztosnak szabadsága van saját feladata, hatásköre (így a hatásköri határok) értelmezésében, a legalapvetőbb jogállami alkotmányos érték, az emberi jogok védelmének érdekében.
Tekintettel arra, hogy az ORFK – a jogi háttér ismertetése során hivatkozott – hivatalos közleményei, állásfoglalásai tartalmazták a szabályozás céljáról, működéséről a vizsgálat lefolytatásához szükséges információkat, az ORFK külön megkeresését nem tartottam indokoltnak.

II. Az országgyűlési biztos – amint erre már több jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Jelentésemben így kizárólag azt vizsgáltam, hogy a jogbiztonság elvével és egyes alapvető jogokkal – kiemelten az önrendelkezési joggal és a tisztességes eljáráshoz való joggal – formailag és tartalmilag összeegyeztethető-e a közúti közlekedés szankciórendszerének szabályozása és a szabályok alkalmazása (jogalkalmazás) folytán kialakult jogi helyzet. A közlekedésbiztonsággal összefüggő szabályok, intézkedések és szankciók az emberek széles körét érinthetik, a közlekedésben ugyanis valamilyen formában szinte mindenki részt vesz. Az ombudsmani preventív jogvédelem keretében áttekintettem a szabályozást és a kapcsolódó gyakorlatot annak érdekében, hogy a későbbi panaszok is megelőzhetőek legyenek, és amennyiben a vizsgálat során visszásság gyanúja merül fel, ennek orvoslása mielőbb megnyugtatóan megtörténhessen. 
Hangsúlyozni kívánom elöljáróban, hogy a közúti közlekedés során az ittas, befolyásolt állapotban történő gépjárművezetést a közlekedésben résztvevő többi ember alapvető jogaira – főként életére és testi épségére – tekintettel nem lévő, azokra súlyosan veszélyes és rendkívül felelőtlen magatartásnak tartom. Az alkoholosan befolyásolt állapotban való közúti járművezetés szúrópróbaszerű vizsgálata, az ilyen magatartás tiltása és állami szankcionálása önmagában nem kifogásolandó, sőt mások alapvető jogainak védelmében kívánatos is. Az államtól azonban elvárható az, hogy a szankciórendszer megalkotása és „üzemeltetése” során tekintettel legyen az alkotmányos követelményekre, az alapvető jogok érvényesülésére.

III. Az Alkotmány rendelkezéseit értelmező alkotmánybírósági gyakorlat, a hatályos jogszabályi rendelkezések és a vonatkozó rendőrségi gyakorlat alapján az alábbi megállapításokat teszem:

1. Vizsgálat a jogbiztonság és az alkotmányos büntetőjog követelménye szempontjából
Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.10 Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.11 A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.12Az Alkotmánybíróság arra is felhívta a figyelmet, hogy alkotmányos jogállamban az államnak nincs, és nem lehet korlátlan büntető hatalma, mert maga a közhatalom sem korlátlan. Az alkotmányos alapjogok és alkotmányos védelmet élvező szabadságok miatt a közhatalom csak alkotmányos felhatalmazással és alkotmányos indokkal avatkozhat be az egyén jogaiba és szabadságába.13
A számos alkalommal módosított BM.r a vezetési engedély helyszínen való elvételével kapcsolatos rendelkezéseinek szövege az állampolgárok számára nehezen áttekinthető; számos hivatkozást tartalmaz, amely megnehezíti a jogszabály szövegének megértését, végigkövetését. Problémás, de önmagában természetesen nem sérti a jogbiztonságot az, hogy egy jogszabály nehezen követhető, szétdarabolt és szövege nem kifejezetten koherens. A jogszabályban azonban több, tartalmilag is ellentmondásos rendelkezés található, különösen a vezetési jogosultság szünetelésének elrendelésével kapcsolatban. A BM.r 31. § (1) bekezdése például úgy rendelkezik, hogy a közlekedési igazgatóság annak korlátozza a közúti közlekedésben való részvételét, aki a 27. § (1) bekezdésben meghatározott szabályszegéseket elkövette. A 27. § (1) bekezdése azonban meghatározott közlekedési bűncselekmények, szabálysértések, illetve a vezetői engedély meghamisításának gyanújához köti a vezetői engedély elvételét, mint intézkedést. A bűncselekmény elkövetéséről csak akkor beszélhetünk, ha a bűnösséget a bíróság jogerős ítéletében megállapítja, ilyenkor azonban maga a bíróság dönt a járművezetéstől való eltiltásról, legfeljebb ennek technikai végrehajtásában vehet részt a közlekedési igazgatóság. A jogszabályszöveg jelenlegi állapotában tehát – annak ellenére, hogy jelentése értelmezéssel esetlegesen feloldható – adott esetben megtévesztő is lehet.
A jogszabályokra nézve általában is fontos követelmény, hogy érthetőek legyenek, ez azonban különösen igaz a hatósági, rendőrségi intézkedéseket szabályozó normákra. A vezetői engedély helyszíni elvétele, a vezetési jogosultság szünetelésének elrendelése alapjog-korlátozó állami intézkedésnek minősül (lásd. III/3. pont), a félreérthető, félremagyarázható és ellentmondásos szabályozás lehetőséget teremthet az önkényes jogalkalmazásra, így az a jogbiztonság szempontjából aggályosnak minősül. Sajátos problémát jelent az is, hogy jelentős ellentmondás feszül a BM.r-ben következményként meghatározott intézkedés és a tényleges rendőrségi jogalkalmazás közt. A rendelet szerint, aki azzal gyanúsítható, hogy úgy vezet gépjárművet, hogy a szervezetében szeszes ital fogyasztásából származó alkohol van, attól a helyszínen el kell venni a vezetői engedélyt. Ezzel szemben a rendőrség hivatalos álláspontja szerint, ha a szonda 0,2 ezrelék alatti értéket jelez ki – mivel ilyenkor nem bizonyítható az alkoholfogyasztás – az ellenőrzött személy ellen eljárás nem kezdeményezhető, a vezetői engedélyt elvenni nem lehet.
Még komolyabb aggályokat vetnek fel a jogbiztonság, és az alkotmányos büntetőjog követelménye felől azok a kérdések, amelyeket a közúti közlekedésre vonatkozó hatályos jogszabályok egyáltalán nem rendeznek. Ezek egy része kapcsolódik, más része túlmutat a vezetői engedély helyszíni elvételét szélesebb körben előíró, zéró toleranciát hirdető szabályokon. A Rtv. csak az alkoholszondás vizsgálat (légzésminta), vér- és vizeletminta adására kötelezés lehetőségét nyitja meg a közlekedésrendészeti feladatát végző rendőr számára, de a további eljárásra vonatkozóan semmilyen garanciális rendelkezést nem tartalmaz. Sem a BM.r, sem más jogszabály nem szól érdemben az alkoholszondával történő vizsgálatról, annak következményeiről, vagy éppen arról, hogy milyen esetekben kerülhet sor a vérminta-adásának kötelezésére. E kérdésekben útmutatást legfeljebb az elektromos alkoholszondák rendőrségi alkalmazásáról szóló 17/1996. számú ORFK intézkedés tartalmaz. Az ORFK intézkedés azonban nem tekinthető sem jogszabálynak, sem állami irányítás egyéb jogi eszközének, egy olyan jogalkalmazást segítő speciális belső normáról van szó, amelynek szövege nem nyilvános, az állampolgárok számára nem hozzáférhető. A jogalkalmazó esetenkénti jogértelmezéssel nem képes a jogi szabályozás hiányosságait a jogbiztonság szempontjából megnyugtatóan áthidalni.
Sajnálatos módon azonban nem csak egyes eljárási szabályok hiánya jelenthet problémát a jogbiztonság szempontjából. A hatályos jogi szabályozás semmilyen formában nem szól a véralkohol-tartalom értékekről és ehhez kapcsolódó befolyásoltsági fokozatokról sem. Ezeknek pedig a gyakorlatban kulcsszerep jut a büntetőjogi és szabálysértési felelősségi alakzatok, továbbá a nem jogellenes cselekmények elhatárolásában. A kérdésben támpontokat csak a már említett módszertani levél tartalmaz, amely azonban – ahogy ezt már korábban is kiemeltem – nem számít sem jogszabálynak, sem állami irányítás egyéb jogi eszközének. 
Az igazságügyi szakértőkről szóló rendelet szerint az Országos Igazságügyi Orvostani Intézet a szakértői tevékenység egységes és magas színvonalú ellátása érdekében módszertani levelet ad ki, a módszertani levél a kirendelő szerv számára tájékoztatásul szolgál, a szakértő a tevékenységét a módszertani levél figyelembevételével végzi.14 A módszertani levélben meghatározott, jelentésemben már ismertetett véralkohol-tartalom értékeket és befolyásoltsági fokokat az eljáró szabálysértési hatóságok, bíróságok nem csak hogy figyelembe veszik, hanem a bűnösség tekintetében kulcsszerepet tulajdonítanak neki. A töretlennek látszó bírósági gyakorlat15 pedig e módszertani levél alapján egyenesen egyfajta megdönthetetlen vélelmet alapított arra, hogy 0,8 ezrelék feletti véralkohol-koncentráció, az egyéb külső jegyektől, tünetektől függetlenül minden esetben befolyásolt állapotot eredményez, azaz a járművezetés ittas állapotban vétsége ilyen esetekben megállapítható. Az irányadónak tekinthető bírósági döntések alapján ugyanis csak és kizárólag 0,8 ezrelék alatti véralkoholszint esetében van mód arra, hogy a befolyásoltság tényének megállapításánál más körülményt is vizsgáljon a bíróság.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában következetesen képviselt felfogás, hogy az Alkotmány 8. §-a az állami büntetőhatalom gyakorlására irányadó azon alaprendelkezés, amely a jogállamiság általános normatív tartalmán túl védi az egyént a büntetőjogi eszközöknek az állam általi önkényes felhasználása ellen. Ezzel az alkotmányos tétellel kell összhangban lenniük a büntetőjogi szabályrendszer mindazon alapelveinek és garanciális rendelkezéseinek, amelyek nem nyertek tételes megfogalmazást az Alkotmány egyéb rendelkezéseiben.16
A fentiek alapján megállapítom, hogy az ittas vezetés szankcionálásával kapcsolatos szabályozás ellentmondásai, különösen pedig az egyes eljárási garanciák hiánya (nem jogszabályi szinten való rögzítése) következtében kialakult helyzet a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz. A jogbiztonság és az alkotmányos büntetőjog elvének sérelmét jelenti továbbá, hogy a büntetőjogi, szabálysértési felelősség megállapításában a gyakorlatban kulcsfontosságú elemeket (a befolyásoltság és a véralkohol-tartalom) a jogalkalmazási gyakorlat számára nem jogszabály határozza meg.

2. Eljárási garanciák – a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülése
Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek, megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság szenved sérelmet.17 A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog.18 A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye.19
A tisztességes eljáráshoz való jognak minden hatósági eljárás során érvényesülnie kell, így a közlekedési szabálysértési eljárás teljes időtartama alatt, ezen belül a vezetői engedély helyszíni elvételének, a vezetői jogosultság szünetelésének elrendelésével összefüggésben is. Ha az állam egy adott terület szankcióinak hatékonyságán fokozott rendőrségi intézkedések segítségével igyekszik javítani, akkor minimálisan gondoskodnia kell a megfelelő alkotmányos ellensúlyokról, garanciális elemekről is. Nem állhat fent ugyanis alkotmányosan olyan helyzet, hogy az állam számára kényelmesebb, egyszerűbb módon – hatósági intézkedésekbe csomagolva – szankciókat előlegez meg. Az ittas járművezetéssel szemben meghirdetett zéró tolerancia érvényesülése érdekében azonban a jogalkotó egyoldalúan, garanciák beépítése és a szükséges technikai fejlesztés nélkül tágította ki a vezetői engedély azonnali elvételének kötelezettségét. A módosítás következtében jóformán valamennyi, a rugalmatlan szabályozásból, illetve a technikai feltételek, eszközök hiányosságából adódó hátrány a járművezetőt terheli.
A zéró toleranciát kiterjesztő szabályozás még erősebben világít rá több, eddig is fennálló problémára. Gondot jelent például az a – látszólag merőben technikai – kérdés, hogy a rendőrség milyen típusú „alkoholszondát” alkalmaz a helyszíni ellenőrzés során. A manapság is gyakran használt, Spiratest típusú alkoholkimutató indikátorcső (amely a kilélegzett levegő alkoholtartalma alapján színeződik el) megbízhatósága ugyanis erősen kétséges, ráadásul a színskála legfeljebb hozzávetőlegesen alkalmas a koncentráció meghatározására. Az, hogy ha a rendőrök – mindenféle egyéb, alkoholfogyasztás gyanújára utaló jel nélkül – pusztán egy ilyen típusú szonda, enyhén elszíneződő, „eredményére” építve intézkednek, sőt veszik el a vezetői engedélyt a helyszínen, már önmagában is aggályosnak minősülhet. A Spiratest típusú szondák megbízhatatlansága és pontatlansága miatt – a komoly jogkövetkezményekre is tekintettel – indokolt volna az ellenőrzés során kizárólag precízebb, a numerikus kijelzésre alkalmas elektromos alkoholmérő berendezéseket használni.
Az Alkotmánybíróság a 3/1998. (II. 11.) AB határozatában vizsgálta a közúti igazgatás rendőrhatósági igazgatásáról szóló rendelet alkotmányosságát, ezen belül azt is, hogy vezetői engedélynek a büntető- vagy a szabálysértési eljárás megindításával egyidejűleg történő kötelező visszavonása során milyen eljárási garanciák érvényesülése szükséges. Az intézkedés nem tekinthető előrehozott, vagy többlet-szankciónak, ennek a követelménynek a biztosítására több eljárási szabály hivatott. Első lépésként jogszabályban meghatározott az a maximális időtartam, ameddig előzetes intézkedésként a vezetői engedély visszavonásra sor kerülhet. Erre vonatkozóan a hatályos BM.r kimondja, hogy ez az időtartam legfeljebb három hónapig terjedhet, amennyiben az eljárás előbb nem fejeződik be addig jogerősen. 
Lényeges garanciális szabálynak találta az AB azt is, hogy az ügyben eljáró ügyészség vagy bíróság, illetőleg a szabálysértési hatóság kezdeményezésére a rendőrhatóság a vezetői engedélyt a határidő letelte előtt is visszaadja, illetve annak visszavonásától eltekint. Ehhez hasonló szabályt azonban a jelenlegi BM.r nem tartalmaz, azaz az eljárás lezárásáig egyáltalán nincs mód a vezetői engedély visszaadására, sőt ez kifejezetten tilalmazott. 
Nem tekinthető elégséges, valódi eljárási garanciának az, hogy a Rtv. alapján a vezetői engedély azonnali, helyszíni elvételével – csakúgy, mint minden más rendőri intézkedéssel – szemben külön jogorvoslatot (panaszlehetőséget) enged a jogalkotó. A rendőrségi törvény szerint, akinek az intézkedés alapvető jogát sértette, illetve jogát vagy jogos érdekét érintette, panasszal fordulhat az intézkedést foganatosító rendőri szervhez.20 Az intézkedést foganatosító szervhez benyújtott panaszt az intézkedést foganatosító szerv vezetője közigazgatási hatósági eljárásban bírálja el, azonban csupán a panasz megérkezését követő harminc napon belül kell érdemi határozatot hoznia.21 Ez a nyitva álló harminc napos határidő voltaképp megegyezik a szabálysértési eljárás főszabály szerinti időtartamával, vagyis így nem gyorsíthat érdemben az eljáráson.
Hangsúlyozom, hogy a III/1. pontban már jelzett szabályozási hiányosságok nem csupán a jogbiztonság követelménye szempontjából tekinthetőek visszásnak, hanem a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét is előidézhetik. Így például azzal, hogy nincs jogszabályi szinten meghatározva milyen esetekben kötelező a vérminta-vétel céljából történő előállítás: megalapozza a szabálysértés elkövetésének gyanúja (alkoholfogyasztás), vagy szükséges hozzá legalább a bűncselekmény elkövetésének gyanúja (befolyásoltság). 
Megállapítom, hogy a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okoz az a jogi helyzet, miszerint a közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendelet nem rendelkezik az indokolatlan jogsérelmet megelőző, következetes ellensúlyt teremtő garanciális eljárási szabályokról (például az ésszerű időn belüli visszaadás lehetőségéről) és nem teremtette meg a megalapozott helyszíni vizsgálathoz szükséges feltételeket sem.

3. Tartalmi vizsgálat: az önrendelkezési jog érvényesülése és a zéró tolerancia
Álláspontom szerint két kérdést szükséges vizsgálni annak az alapjogi dilemmának a megítéléshez, hogy az ittas vezetés szabálysértésének gyanúja esetében – az eljárási garanciák érvényesülésén túl – tartalmilag alkotmányos-e a vezetői engedély helyszínen való elvétele. Elsőként azt, hogy a vezetői engedély elvétele, és ennek következtében a vezetési jogosultság szünetelése alapjog-korlátozásnak minősül-e egyáltalán. Másodszor, amennyiben alapjog-korlátozásról van szó, az ún. szükségességi-arányossági teszt alkalmazásával azt kell áttekinteni, hogy nem sérti-e az intézkedés az adott alapjog lényeges tartalmát.
Fontosnak tartom kiemelni, hogy vizsgálatom során nem értékeltem a zéró tolerancia bevezetésének hatásaival foglalkozó statisztikai adatokat (az ittas vezetők által okozott balesetek, halálesetek száma), mert egy intézkedés alkotmányossága kedvező statisztikai adatokkal nem igazolható, és fordítva: jogszerűtlensége sem támasztható alá ilyen módon. Utalnék itt arra, hogy a például a halálbüntetés alkotmányellenességét sem az alapján kell megítélni, hogy csökken vagy nő-e a súlyos bűncselekmények száma, hanem, hogy alapvetően sérti-e az élethez való jogot. Statisztikai adatok egy alapjogi aspektusú vizsgálat során legfeljebb kiegészítő érvként, kivételes esetben vehetőek csak figyelembe. 
Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogot az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinti. A modern alkotmányok, illetve alkotmánybírósági gyakorlat az általános személyiségi jogot különféle aspektusaival nevezik meg: pl. a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogként, az önrendelkezés szabadságához való jogként, általános cselekvési szabadságként, avagy a magánszférához való jogként. Az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható.22 
Az általános személyiségi jognak fontos elemét képezi az önrendelkezés szabadsága, az önrendelkezéshez való jog, amely – mint az összes ún. különös személyiségi jog – elsősorban az egyén autonómiáját, döntési szabadságát védi.
Nem állítható természetesen, hogy bárkinek is alanyi joga volna arra, hogy közúton gépjárművet vezessen, a gépjármű-vezetés ugyanis hatósági engedélyhez kötött tevékenység. Aki tehát nem rendelkezik vezetői engedéllyel, az nem vehet részt vezetőként a közúti közlekedésben. A vezetői engedély kiadása azonban nem diszkrecionális hatósági jogkör: amennyiben az előírt feltételeket az adott személy teljesíti, a hatóság köteles kiadni számára a vezetői engedélyt.23 Abban az esetben, ha valaki már rendelkezik vezetői engedéllyel, akkor az önrendelkezési jogának, döntési szabadságának a részét képezi, hogy részt vesz-e a közúti közlekedésben azzal a gépjárművel, amelyre az engedélye kiterjed. A „járművezetéshez való jog” tehát ilyen módon következik az önrendelkezési jogból, amelyre nézve a vezetői engedély elvétele egyértelműen korlátozást jelent. A korlátozás (és benne az érdeksérelem) tényleges súlya természetesen eltérő lehet azok esetében, akik a gépjárművet a munkájukhoz használják, illetve azoknál, akiknek számára nem jelent súlyosabb anyagi áldozatot.24
Megjegyezni kívánom, hogy az Alkotmánybíróság 60/1993. (XI. 29.) AB határozatában azt mondta ki, hogy a szabad mozgáshoz való jog a helyváltoztatáshoz való jog szabadságát jelenti. Az Alkotmány a közlekedés szabadságát külön nem nevesíti, de a szabad mozgáshoz való jog magában foglalja a járművön vagy járművel, és anélkül való helyváltoztatás, a közlekedés szabadságát is. Tekintettel azonban éppen arra, hogy a szabad mozgáshoz való jog a helyváltoztatás szabadságát biztosítja, álláspontom szerint a „járművezetéshez való jogot” dogmatikailag precízebb és célszerűbb magából az önrendelkezési jogból, nem pedig a közlekedés szabadságából eredeztetni. Tárgytalanná válik így az a következtetés is, hogy a vezetői engedély elvétele azért nem érinti a közlekedés (helyváltoztatás) szabadságát, mivel továbbra is igénybe vehető például a tömegközlekedés.
Az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát az ún. szükségességi-arányossági teszt alkalmazásával vizsgálhatjuk meg. Ennek a tesztnek négy lényegi eleme van: az államnak meg kell jelölnie a korlátozás legitim célját, az eszköznek a legitim cél elérésére alkalmasnak, a korlátozásnak szükségesnek és arányosnak kell lennie. Az állam csak abban az esetben korlátozhat alapjogokat, ha valamely legitim cél védelme más módon nem érhető el (szükséges), és ha az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban van egymással (arányos). Az állam ugyanis a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.
Az önrendelkezési jog (benne a „járművezetéshez való jog”) természetesen nem korlátozhatatlan alapjog, a hatályos jog számos korlátját ismeri. A 3/1998. (II. 11.) AB határozatában az AB leszögezte, hogy a jogalkotó – alapvetően a közúti közlekedés valamennyi résztvevője életének, biztonságának védelme érdekében – meghatározza azokat a szabályokat, amelyek a közúti közlekedésben részt vevőkre vonatkoznak. Így a gépjárművet vezető személytől megkívánja, hogy vezetésre alkalmas állapotban legyen, az előírt vezetői engedéllyel rendelkezzen, a közúti közlekedés rendjére vonatkozó előírásokat betartsa. A jogalkotó a közlekedés rendjét szabályozó előírások betartását különböző – igazgatási, szabálysértési, büntető – szankciók kilátásba helyezésével is elősegíteni kívánja. Az alkoholtól befolyásolt állapotban történő vezetés pönalizálásának alapjogi indoka tehát mások életének, testi épségének preventív védelme: aki ilyen állapotban vezet járművet, az nem okoz ugyan feltétlenül balesetet, de közvetlenül és súlyosan veszélyezteti a többi közlekedőt.
A vezetői engedély azonnali, helyszíni elvétele rendőrségi igazgatási intézkedés, amely nem minősülhet szankciónak. A járművezetővel szemben szankciót a szabálysértési vagy a büntetőeljárásban szabhat ki, amennyiben az adott szabálysértés vagy bűncselekmény elkövetését jogerősen megállapítják. Az alkotmánybírósági gyakorlat kiemeli, hogy az engedély visszavonása nem előrehozott büntetés: ezt az intézkedést a közlekedési bűncselekmény elkövetésének alapos gyanúja alapozhatja meg. Álláspontom szerint a vezetői engedély helyszíni elvételét mások jogainak védelmében szükségesnek és arányosnak lehet tekinteni akkor is, ha a befolyásolt állapotban lévő sofőrtől azért veszik el a vezetői engedélyt, mert ezzel a további járművezetést igyekeznek megakadályozni.25
Más a helyzet azonban akkor, amikor a járművezető láthatóan, és a kézi alkoholmérő berendezés jelzése alapján sincs befolyásolt állapotban, azaz legfeljebb szabálysértéssel gyanúsítható, bűncselekmény elkövetésével nem. Az intézkedés alátámasztása érdekében egyedüli indokként csak a közlekedés biztonságának még preventívebb, elvont jellegű védelmét lehet felhozni (például, aki keveset iszik, az máskor többet fog, folytathatja az ivást, stb.). Az Alkotmánybíróság szerint a korlátozó szabály minél kevésbé kapcsolódik a konkrét alanyi jogok védelméhez, a jogalkotónak annál erősebb igazolással kell szolgálnia a szabályozás megalapozottságáról. A korlátozásnak nagyobb a súlya, ha közvetlenül másik alapjog védelmére szolgál, kisebb, ha ilyen jogokat csakis mögöttesen, valamely „intézmény” közvetítésével véd, a legkisebb pedig, ha csupán valamely elvont érték (pl. a nyomós közérdek, köznyugalom, közerkölcs) önmagában a tárgya.26 Jelen esetben az elvont, közlekedésbiztonsági cél (elrettentés) érdekében nem tekinthető arányos korlátozásnak az, hogy a szabálysértés elkövetetésével gyanúsítható személytől a helyszínen és azonnal, mérlegelés nélkül bevonják a vezetői engedélyt.
Tény ugyan az, hogy lényegesen egyszerűbb, kevesebb állami adminisztráció, utánjárás szükséges, ha a gyanúsítottól már az eljárás megindításakor elveszik a vezetői engedélyt, mint ha utólag – a szankció (gépjárművezetéstől való eltiltás) kiszabása után – gondoskodnak a vezetői engedély bevonásáról. Ilyen „eljárás-egyszerűsítő” megfontolások azonban nem vezethetik a jogalkotót aránytalanul korlátozó szabályok meghozatalára.
A fentiek alapján megállapítom, hogy az emberi méltóságból következő önrendelkezési joggal összefüggő visszásságot okoz az a jogi helyzet, miszerint a befolyásolt állapotban nem lévő, bűncselekmény elkövetésével nem, csak szabálysértéssel gyanúsítható személytől is a helyszínen, mérlegelés nélkül és azonnal el kell venni a vezetői engedélyt. A zéró tolerancia elvét követő rendőrségi intézkedés aránytalan korlátozást jelent és – még kellő eljárási garanciák mentén is – könnyen előrehozott büntetéssé változtathatja a rendőrségi igazgatási intézkedést.
Vizsgálatom során szerzett tapasztalataim alapján fel kell hívnom a figyelmet a következőkre:
Az állam a büntetőjogi, szabálysértési szankciórendszer, így a közutakon a biztonságos közlekedés, a balesetek megelőzése, azaz mások jogainak védelme érdekében alkalmazott szankciók, intézkedések kialakítása során viszonylag nagy szabadságot élvez. Preventív korlátként így megteheti alkotmányosan azt is, hogy a járművezetők számára teljes absztinenciát írt elő, és az ezt be nem tartókkal szemben (szabálysértési) szankciókat alkalmaz. A nemzetközi összehasonlítás azt mutatja, hogy Európa legtöbb országában megengedett minimális mennyiségű alkohol fogyasztása a járművezetést megelőzően (például Németország, Franciaország, Svédország), máshol viszont – így Csehországban vagy Romániában – ugyanez tilalmazott.27 Ausztriában egy cizellált megoldást alkalmaznak: figyelemmel arra, hogy fiataloknál gyakrabban fordul elő ittas járművezetés (például az ún. diszkó balesetek), a kezdő járművezetők esetében állapítottak meg 0,0 ezrelékes határértéket.
Alkotmányos keretek közt az ittas vezetés elkövetésére vonatkozó szankciók – az adott állami jogpolitikának megfelelően – szigoríthatóak vagy enyhíthetőek, az intézkedések hatékonysága is fokozható. Általános tapasztalat ugyanakkor az, hogy önmagában a szabályozás, büntetések szigorítása ritkán képes megoldást kínálni egy olyan (társadalmi kihatású) problémára, amely világszerte komoly gondot jelent. Álláspontom szerint a kiszámíthatóság és a következetesség az a két kiindulópont, amellyel elsődlegesen képesek valós alternatívát kínálni: ha a járművezető pontosan ismeri a vele szemben alkalmazható intézkedések tartalmát, magatartása – nem csupán jogi – következményeit, és tisztában van azzal, hogy jogsértés nem marad „megtorlás” nélkül, akkor sokkal nagyobb az esély arra, hogy nem fog ittas, befolyásolt állapotban a volán mögé ülni. A közlekedők zöme elítéli az ittas közlekedést, és elfogadják a közlekedésbiztonság érdekében hozott szigorításokat. Ez a támogatás megszűnik és a jogkövető magatartás gyengül, amint azt érzik, hogy az intézkedésekkel inkább a bevételeket kívánják növelni, vagy az eljárást egyszerűsíteni, semmint a baleseteket megelőzni.
Az ellenőrzések intenzitásának növelése mellett különös jelentőséggel bírnak az ittas járművezetés következményeiről, súlyos veszélyeiről szóló széleskörű tájékoztatás, az egyes felvilágosító kampányok. Üdvözlöm azokat a kezdeményezéseket és kampányokat, amelyeket 2007-2008-ban a rendőrség az ittas járművezetés megelőzése érdekében indított, így például a Józan Közlekedésért Chartát, vagy a „Jófej” (Józan-felelős járművezető) kampányt. Ki kell emelni ezeken kívül az ún. „bulisofőr” kampányt, amely a diszkó balesetek megelőzésére koncentrál. Célja, hogy mindig legyen a szórakozó baráti társaságban egy olyan személy (járművezető), aki nem fogyaszt alkoholt és így ül a volán mögé, ezzel megelőzve azt, hogy ittas személy vezessen. Ezen kezdeményezések az alapvető jogoknak és a jogbiztonságnak megfelelő intézkedésekkel és szankciókkal – mint ultima ratioval – kiegészülve megfelelő eszközök lehetnek legitim célja elérése érdekében. Az alapjogok gyakorlását sértő, szükségtelen és aránytalan állami intézkedésekkel szemben azonban zéró tolerancia érvényesül.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében,
1. az Obtv. 25. §-a alapján felkérem az igazságügyi és rendészeti minisztert, hogy – a jelentésemben megfogalmazott szempontrendszer alapján – vizsgálja felül a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendeletet, és annak módosításával
a./ gondoskodjon a jogszabályszöveg belső koherenciájának megteremtéséről, a félreérthető, az állampolgárok és a jogalkalmazók számára bizonytalan tartalmú rendelkezések pontosításáról;
b./ jogszabályban határozza meg a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülése szempontjából szükséges garanciális eljárási szabályokat (az alkoholszondával történő vizsgálat, annak következményei, a vérminta-adásra kötelezés esetei);
c./ az aránytalan alapjog-korlátozás orvoslása érdekében szüntesse meg azt a jogi helyzetet, hogy a nem befolyásolt, kizárólag szabálysértéssel gyanúsítható járművezetőtől a helyszínen, mérlegelés nélkül és azonnal el kell venni a vezetői engedélyt.
2. az Obtv. 20. §-a alapján felkérem az országos rendőrfőkapitányt, tegye meg a szükségesnek tartott intézkedéseket annak érdekében, hogy a Rendőrség a helyszíni közlekedésbiztonsági ellenőrzések során a kevésbé megbízható, hozzávetőleges eredmények jelzésére alkalmas alkoholkimutató indikátorcsövek helyett a – numerikus kijelzésre is alkalmas – elektromos alkoholmérő berendezéseket alkalmazzon.
3. az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az országos rendőrfőkapitánynak, hogy vonja vissza a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) hatályos rendelkezéseinek meg nem felelő, az elektromos alkoholszondák rendőrségi alkalmazásáról szóló 17/1996. számon kiadott ORFK intézkedést, és – amennyiben az szükséges – a Jat. 49. § (1) bekezdése alapján, utasítás formájában szabályozza a közlekedésbiztonsági ellenőrzés és az elektromos alkoholszondák alkalmazásának technikai szabályait.
4. az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az Országgyűlésnek, hogy – a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény kiegészítésével – törvényi szinten határozza meg az ittas állapotban történő járművezetéssel kapcsolatos, büntetőjogi és a szabálysértési felelősség elhatárolásában alapvető fontosságú véralkohol-tartalom értékeket és az ehhez kapcsolódó egyes befolyásoltsági fokozatokat.

Budapest, 2008. szeptember 3.

Dr. Szabó Máté sk

Melléklet: Lábjegyzet:
1 A közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendelet módosításáról szóló 2/2008. (I.12.) IM rendelet.
2 BM.r 27. § (1) bekezdés b) pont.
3 Btk. 188. §.
4 Ilyen készülékek a Seres Ethylometer, illetve a Siemens Alcomat.
5 További esetekben is lehetséges a vérvétel és vizeletvétel, ha az eljárás alá vont személy a szonda megfújására alkalmatlan állapotban van, valószínűsíthető, hogy befolyásoló szer hatása alatt áll, súlyos baleset okozásával gyanúsítható és fennáll a szeszesital-fogyasztás gyanúja, vagy helyszínelhagyással párosuló jogellenes cselekmény (pl. cserbenhagyás) elkövetésével gyanúsítható. 
6 BM.r 29. §.
7 Szabs.tv. 82. § (4) bekezdés.
8 BM.r 31. § (1), (3), (4) és (11) bekezdés.
9 IM.r 51. § (1) és (2) bekezdés)
10 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.
11 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.
12 9/1992. (I. 30.) AB határozat.
13 11/1992. (III. 5.) AB határozat
14 Az igazságügyi szakértőkről szóló 2/1988. (V. 19.) IM rendelet 57. § (1) és (2) bekezdés.
15 Lásd. a Legfelsőbb Bíróság által közzétett elvi jelentőségű döntéseket: BH 2004. 98., BH 2001. 262., BH 2000. 435., BH 1998. 163., BH 1995. 205.
16 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85.; 42/1993. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1993, 300, 304.; 6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91, 99.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 377.
17 75/1995. (XI. 21.) AB határozat
18 315/E/2003. AB határozat
19 6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat.
20 Rtv. 92. § (1) és (2) bekezdés és 93/B. § (1) bekezdés
21 Ket. 33. § (1) és (5) bekezdés
22 8/1990. (IV. 23.) AB határozat (ABH 1990, 44-45.)
23 Az Alkotmánybíróság álláspontja egybevág ezzel a megközelítéssel: „[…] az engedélyezési eljárás során a rendőrhatóság különböző feltételeket figyelembe véve dönt a vezetői engedély megadásáról, és egyben pozitív kötelezettségeket is előír az engedélyt elnyerő járművezető számára. Mindez a közösségi és az egyéni érdekek védelmét szolgálja. Amennyiben az engedélyező rendőrhatóság – közvetlenül vagy közvetve – olyan információk birtokába jut, amelyek arra utalnak, hogy az engedélyezett tevékenység gyakorlásának feltételei már nem állnak fenn – vagy annak hiányára alapos gyanú utal -, az engedélyt visszavonja (végleg vagy időlegesen).” [3/1998. (II. 11.) AB határozat]
24 Érdemes felhívni a figyelmet, hogy a BM.r maga is a jogszabály vezetői jogosultságról, illetve annak korlátozásáról beszél.
25 Hozzá kell persze azt is tenni, hogy ez az intézkedés önmagában még nem garantálja azt, hogy a befolyásolt állapotban lévő személy a vezetést ténylegesen tovább nem folytatja, legfeljebb elvi akadályt jelent.
26 Lásd. 30/1992. (V.26.) AB határozat
27 Az Európai Unió tagállamaiban Csehország, Szlovákia és Románia ír elő teljes alkoholtilalmat, míg. Franciaországban, Németországban és Finnországban például 0,5 ezrelék a megengedett véralkoholszint, Svédországban és Lengyelországban pedig 0,2 ezrelék.