Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2365/2008. számú ügyben
(kapcsolódó ügy OBH 4932/2008)

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
Két beadvány érkezett hozzám, egyik esetben a Budapest XVIII. kerületi önkormányzat fenntartásában működő óvodákkal kapcsolatosan egy édesanya, a másik esetben Nagykörös önkormányzatának képviselője fordult hozzám, mindkettőjük azt sérelmezte, hogy az óvodákban a szülőknek kell biztosítani egyes felszereléseket, eszközöket és az étkezések kiegészítését. A települési képviselő állítása szerint az óvodai év kezdetekor az óvodapedagógusok listaszerűen tájékoztatják a szülőket arról, hogy milyen eszközök (írólap, kartonlap, ecset stb.) megvásárlását kérik a szülőktől az intézmény részére.
Az édesanya pedig beadványában előadta, hogy az intézmény tisztasági csomagot kér: toalett papírt, papír zsebkendőt, szalvétát, kézmosót/szappant, fogkrémet, szemetes zsákot, továbbá az óvoda részére a szülőknek kell biztosítani az ágyneműt és annak huzatát, a foglalkozásokhoz a színes papírt, a ragasztót és az étkezés kiegészítésére a gyümölcsöt.
A panaszokban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz, valamint az oktatáshoz való jogok sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. A két panaszt, hasonló tartalmuk alapján egy eljárás keretében vizsgáltam ki.
Az ügy alapos feltárása érdekében tájékoztatást kértem Nagykörös önkormányzatának és Budapest XVIII. kerülete önkormányzatának polgármesterétől az óvodákban folytatott gyakorlatról és az érintett intézmények házirendjéről, ezt követően az oktatási és kulturális miniszter és az országos tisztifőorvos szakmai álláspontját kértem.

A megállapított tényállás
Nagykörös polgármestere az intézmények gyakorlatával kapcsolatosan az alábbi tájékoztatást nyújtotta: „az önkormányzat a közoktatási feladatellátás egyenletes színvonalának biztosítására törekszik, valamennyi közoktatási intézményben biztosított az alapszolgáltatás ingyenessége. A nevelési év elején az óvodák a hagyományaiknak megfelelően írásban tájékoztatják a szülőket az óvodai neveléshez szükséges személyes felszerelésekről, pl. váltócipő, pizsama, tornafelszerelés, kispárna stb. Az intézmények egyéb eszköz megvásárlására nem kötelezik, és nem kötelezték a szülőket, az alapfeladatok ellátásához szükséges eszközöket biztosítják a gyermekek részére. […] Minden szülői, támogatói segítséget az intézmények örömmel vettek és annak felhasználási módjára javaslattal is éltek. 2008. október 13-án az intézményvezetőkkel történt egyeztetés alapján megállapításra került, hogy az intézményekben nem válik markánsan külön az önkéntes szülői támogatás és felajánlás, valamint az alapfeladat ellátásához ténylegesen szükséges eszközbeszerzés. A jegyző útján intézkedtem ezen gyakorlat haladéktalan megszüntetése érdekében. Ehhez kapcsolódóan felkérésre került valamennyi intézményvezető a szülői segítség és támogatásnyújtás formáinak ismételt áttekintésére és a szülők részére részletes és egyértelmű tájékoztatás adására.” 
Pestszentlőrinc polgármestere arról tájékoztatott, hogy a szülői közösség is segíti a gyermekek napközbeni ellátását, gondozási, testápolási feladatokat, az egészségmegőrzés szokásainak alakítását (pl. papír zsebkendő, szalvéta, fogkrém) önkéntes felajánlással. A kerületben tartott intézményvezetői értekezlet is foglalkozott a kérdéssel és az óvodavezetők elmondták, hogy a szülők, a szülői közösségek – óvodánként eltérően hozzájárulnak az egészségmegőrző szokások alakításához papír zsebkendővel, szalvétával. Álláspontjuk szerint a tevékenység önkéntes felajánlással, a szülői igények alapján és a szülők szociális helyzetének figyelembevételével történik.
Ezt követően áttekintettem az egyes intézmények házirendjeit, elsőként Nagykörös önkormányzatának fenntartásában lévő óvodák házirendjeinek szabályait tanulmányoztam. Az I. sz. napközi otthonos óvoda házirendjének 3.3 pontja az óvodai ellátás igénybevételének szabályait határozza meg, ezek között található az alábbi rendelkezés: „a gyermeknek tisztasági csomagot, törölközőt, tornafelszerelés, váltóruhát és ágyneműt a szülőnek kell biztosítania, az ágynemű mosása két heti rendszerességgel a szülő feladata.” A II. sz. napközi otthonos óvoda házirendjének vonatkozó szabályai: „a gyermekek cipőjét, ruházatát, ágyneműjét, törölközőjét, egyéb felszereléseit kérjük a kapott jellel lássák el… A gyermekek ágyneműjét 3 hetente adjuk haza mosásra.” A III. sz. napközi otthonos óvoda házirendjének 4.3. pontja szerint „A gyermekek számára tornafelszerelést, törölközőt, váltóruhát biztosítani kell a szülőnek. … A napközis gyermeket ágyneművel, pizsamával kell ellátni, melyeket 3 hetente mosatásra a szülőknek átadjuk.” A házirend 4.4. pontjai között szerepel: A gyermekek biztonsága érdekében csak az óvodakonyha által elkészített ételt szolgáljuk fel, kivéve születés és névnapok megünneplése, zöldség, gyümölcs behozatala.” IV. sz. napközi otthonos óvoda, pedig így szabályoz: „a gyermekek törölközőjét hetente, az ágyneműt, pizsamát kéthetente kérjük tisztára cserélni.”
A panaszban érintett budapesti XVIII. kerületi óvodák házirendjében szereplő releváns előírások ismertetése: Eszterlánc Óvoda házirendjének 5/ pontja szerint: „A gyermekek napi háromszori étkezését biztosítjuk az óvodában. Az élelmiszerekből ételmintát teszünk el, melyet 48 órán keresztül a hűtőben őrzünk. Ételmintát teszünk el a behozott születésnapi és névnapi kínálásra szánt édességből is, melyek nem lehetnek házi sütésűek. A vásárolt sütemény szavatossági idejéről kérjük a jelzést, azt megőrizzük. Kivételt képeznek a kirándulások alkalmával küldött tízóraik, az egész csoport számára vitaminpótlásra szolgáló gyümölcsök, zöldségek.” A Nyitnikék Óvoda házirendjének szabályozása szerint „A gyermek otthonról, házilag készített süteményt, tortát nem hozhat. Friss zöldség és gyümölcs behozatalára van lehetőség.” A Hétszínvirág Óvoda és a Vándor Óvoda szabályai szerint az óvodában a gyermekek háromszori étkezésben részesülnek. Majd pár sorral később az étkezések időpontját 4 alkalomban határozza meg, amely szerint folyamatos reggeli 8-9 óra között, tízórai (gyümölcs) 10-10.30 között, ebéd 12 – 13 óra között, az uzsonnára 15 -16 óra között kerül sor. A Kerekerdő Óvoda szabályai szerint otthonról hozott ételt az óvodában nem fogyaszthat a gyermek. A Zöld liget Óvoda és a Napsugár Óvoda azonos szabályozást tartalmaz az otthonról hozott élelmiszerek intézménybe bevitelével kapcsolatosan: ”friss gyümölcs és zöldségfélék behozatalára van mód, sőt meg is köszönjük a vitaminpótlás miatt.” A Szivárvány óvoda házirendje így rendelkezik: „Élelmiszerek behozatalára van lehetőség a csoportok számára (születésnap, névnap, egyéb jeles napok, stb.): friss gyümölcs, zöldség, vagy száraz sütemények, cukrászdai, ill. egyéb helyről származó sütemény, melynek csomagolásán a szavatosság fel van tüntetve.”

A vizsgált alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1). bek.)
– Művelődéshez (oktatáshoz) való jog: A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg. (Alkotmány 70/F. § (1) - (2) bek.)
– A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga: A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. (Alkotmány 67. § (1). bek.)

Az alkalmazott jogszabályok
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény
A nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet
A vendéglátó termékek előállításának feltételeiről szóló 67/2007. (VII. 10.) GKM-EüM-FVM-SZMM együttes rendelet
Az étkeztetéssel kapcsolatos közegészségügyi szabályokról szóló 9/1985. (X. 23.) EüM-BkM együttes rendelet

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az ügyben sérelmezett szervek közszolgáltatást nyújtó intézmények, ezért eljárásuk vizsgálata ombudsmani hatáskörbe tartozik. 

II. A sérelmezett eljárás tekintetében
1./ Az állam az ingyenes és kötelező általános iskoláról az állami szervek és a helyi önkormányzatok intézményfenntartói tevékenysége, illetve az állami, a helyi önkormányzati feladatellátás keretében gondoskodik. A közoktatási törvény ezt kiegészítve kimondja, hogy ingyenes az óvodai nevelés, az óvodai nevelést és oktatást kiegészítő pedagógiai szakszolgálatok igénybevétele is. Az óvodai nevelés a gyermek neveléséhez szükséges, a teljes óvodai életet magában foglaló foglalkozások keretében folyik, amely egyben jelenti a gyermek napközbeni ellátásával összefüggő feladatokat is. Ennek érdekében a törvény meghatározza a feladatellátás keretében igénybe vehető ingyenes szolgáltatásokat, úgymint: az óvodai nevelést, amely a gyermek neveléséhez szükséges, a teljes óvodai életet magában foglaló foglalkozások keretében folyik, szükség esetén logopédiai, dyslexia-megelőző foglalkozást, a sajátos nevelési igényű gyermeknek napi két óra felzárkóztató foglalkozását, a gyermekek rendszeres egészségügyi felügyeletét, az óvoda létesítményeinek, eszközeinek használatát. 
Az MKM rendelet 7. sz. mellékletében meghatározza az óvodák számára a feladatellátásához szükségesen biztosítandó kötelező eszközöket és felszereléseket, ennek keretében, mint minimum feltételként rendelkezik a szeméttartóról, az egyéni tisztálkodó szerek között a fésűről, a fogkeféről, a fogmosó pohárról, ruhakeféről, körömkeféről, szappantartóról, törölközőről, abroszról, takaróról, ágyneműhuzatról és lepedőről. Továbbá a nevelőmunkát segítő játékok és egyéb eszközök között meghatározza, hogy a gyermeklétszám figyelembevételével rendelkezésre kell állni az intézményben az ábrázoló tevékenységet fejlesztő anyagoknak és eszközöknek, úgymint: rajzolást, festést, mintázást, építést, képkialakítást lehetővé tevő eszközöknek.
Az étkezéshez használt szalvéta biztosítását az étkeztetéssel kapcsolatos közegészségügyi szabályokról szóló 9/1985. (X. 23.) EüM-BkM együttes rendelet 25. §-ának b/ pontja mondja ki, amely szerint az étkezési létesítményt megfelelő számú evő-, és ivóedénnyel kell ellátni, a fogyasztó saját étkészletet nem használhat. A fogyasztók részére papírszalvétát vagy tiszta asztalkendőt kell biztosítani.
Az MKM rendelet ugyanakkor nem tesz kifejezett említést a mindennapi neveléshez és személyes szükségletekhez tartozó alábbi fogyóeszközökről, mint például WC papírról, zsebkendőről, fogkrémről, szappanról. A szülők és a települési képviselő által jelzett, az intézmények által kialakított gyakorlatról a további tárgyi feltételek biztosításával kapcsolatosan az intézményi házirendek sem tartalmaznak előírásokat. A megkeresett polgármesterek azonban utalnak ezen tárgyak szülők általi „önkéntes felajánlására”.
Az oktatási és kulturális miniszter álláspontja szerint az óvodai nevelés körében előírt felszerelések között a tisztálkodási felszerelések, az ágyneműgarnitúra, továbbá a nevelőmunkát segítő eszközök is megtalálhatóak, amelyből az következik, hogy az azokról való gondoskodás nem a szülő, hanem az óvoda feladata. A közoktatásról szóló törvény, valamint a vonatkozó miniszteri rendelet rendelkezései alapján ezeknek az eszközöknek az igénybevétele beletartozik az ingyenesen biztosítandó szolgáltatások körébe, amelyet az óvodai neveléssel szemben az alapprogram alapelvei, nevelési feladatai is alátámasztanak.
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a vizsgálat alá eső nagykőrösi óvodák házirendjei a minimum feltételeket meghatározó kormányrendelettel ellentétes előírásokat is tartalmaznak, hiszen a szülőkre hárítják az intézmény által biztosítandó alábbi tárgyi feltételeket: úgymint a törölközőt, a takarót és az ágyneműt.
Álláspontom szerint – egyetértve a miniszterrel – a vizsgálat alá vont tárgyi feltételek biztosításának kötelezettsége a fenntartó feladata, hozzátartozik a gyermekek napközbeni ellátásának biztosításához, ugyanakkor megállapítom, hogy a nem egyértelmű illetve hiányos jogszabályi rendelkezések (hiányzó anyagi források) vezettek az ettől eltérő módon fejlődött, ugyanakkor országosan nem egységes gyakorlat kialakulásához.

2./ A közoktatási törvény meghatározza azokat a szolgáltatásokat is, amelyek térítés ellenében vehetők igénybe, ezek között szerepel az intézményben igénybe vett étkezés.
A gyermekek táplálkozásával, annak minőségével kapcsolatos szabályokat a vendéglátó termékek előállításának feltételeiről szóló 67/2007. (VII. 10.) GKM-EüM-FVM-SZMM együttes rendelet határozza meg, amelynek melléklete tartalmazza azokat az ajánlásokat, amelyek a különböző életkorú gyermekek számára napi energia- és tápanyag-bevitelt, illetve élelmiszer –felhasználást állapít meg. A „B” jelű táblázat korcsoportonként és élelmiszer fajtánként megadja az ajánlott mennyiséget, amelyet csoportos étkezés során szükséges a gyermekeknek megkapniuk. A rendelet azonban mindezt csupán ajánlásként és nem kötelező előírásként fogalmazza meg.
A tisztifőorvos által megfogalmazott vélemény szerint: „az óvodás korú gyermekek helyes táplálkozásra való nevelése, jelen esetben rendszeres gyümölcsfogyasztásuk kívánatos növelése táplálkozás-egészségügyi irányelveknek megfelelő törekvés, ezért e szempontból nem kifogásolható”. Ugyanakkor felhívta a figyelmet mind a szabályozás „gyenge voltára”, mind arra, hogy az étkeztetés szülők általi kiegészítése nem jelent szakmailag kontrollálható ellátást. 
A Köt. 113. §-ának (3) bekezdésének értelmében a gyermek, a tanuló a nevelési-oktatási intézményben igénybe vett étkezésért jogszabályban meghatározottak szerint térítési díjat fizet. A Gyer. főszabályként határozza meg az étkezési térítési díj megfizetése alóli mentességet, illetve kedvezményeket, amelyet a térítési díj megfizetésére köteles személy jövedelmi helyzetétől tesz függővé.
A törvény értelmében tehát a gyermekek az óvodában térítés ellenében részesülnek étkezésben, a térítési díjak megfizetése alól pedig jogosultság függvényében mentesség is megilleti őket. E szabálynak mond ellent az a gyakorlat, hogy az intézmények a szülőktől szociális helyzetüktől függetlenül további hozzájárulást várnak el, és ez úgymond a szülők önkéntes felajánlásával valósul meg. 
A vizsgálat során megkeresett valamennyi szerv (önkormányzattól a minisztériumig) felhívta a figyelmemet az MKM rendelet 3. §-ának (2) bekezdésének alábbi rendelkezésére: A gyermek, a kiskorú tanuló szülőjének írásbeli nyilatkozatát be kell szerezni minden olyan óvodai, iskolai, kollégiumi döntéshez, amelyből a szülőre fizetési kötelezettség hárul. Álláspontom szerint ebből nem vonható le az a következtetés, hogyha a szülő írásban hozzájárult valamilyen tárgyi eszköz pl. szappan beviteléhez, akkor az óvodának e tárgyi feltételeket nem kell biztosítania. Hiszen törvény mondja ki, melyek az ingyenesen igénybe vehető szolgáltatások, ehhez kapcsolódóan a miniszteri rendelet nem ad és nem adhat egy magasabb szintű törvényi szabályozással rendezett jogi helyzet alól felmentést, hanem annak végrehajtására vonatkozóan állapíthat meg részlet szabályokat, mint pl. a minimumfeltételeket. A hivatkozott rendelkezés nem a minimumfeltételek alól ad szülői hozzájárulással mentességet, hanem az ingyenes szolgáltatás körébe nem tartozó többlet szolgáltatások igénybevételével kapcsolatosan – pl. színházlátogatás program megszervezésekor – írja elő a szülők írásbeli nyilatkozatát. E szabály ugyanúgy nem alkalmazható a gyümölcs bevitelének felajánlása esetén sem, mert törvény mondja ki, hogy az étkezésért térítési díjat kell fizetni. E rendelkezés tehát a gyakorlattal szemben a panasz tárgyát képező ügyekben nem alkalmazható.
Álláspontom szerint a gyermekek étkezésének minőségét meghatározó jogi szabályozás ajánlásként való megfogalmazása nem biztosítja a gyermekek megfelelő szintű táplálkozásának biztosítását, de e szabályozás miatt az intézmények a szülőkre nem háríthatják át táplálkozás biztosításának kiegészítését, hiszen a szülő térítési díjat fizet az igénybevett szolgáltatásért, amelyre az óvoda, mint a gyermek napközbeni ellátását biztosító intézmény a felelős. Megállapítom azt is, hogy az étkezés kiegészítése ebben a formában nem biztosítja az élelmezés-egészségügyi kontrollt sem. 
Ez a helyzet – amellett, hogy aggályos a jogállamiság követelménye és az oktatáshoz való jog szempontjából – az alapvető jogok védelme és biztosítása tekintetében is visszásság veszélyét hordozza magában. 

III. Alapvető jogok tekintetében
A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe.
Az Alkotmánybíróság a jogállam fogalmát több aspektusból is értelmezte, kimondva, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely „nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.” [9/1992. (I. 30.) AB. hat.]
Az országgyűlési biztos töretlen gyakorlata alapján az alapvető jogok érvényesülésének garanciája az állam alapvető intézményvédelmi kötelezettsége az Alkotmány 8. § (1) bekezdésének értelmében, mely kimondja, hogy „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége” A hivatkozott alapvető jogvédelmi kötelezettségen túl az Alaptörvény rögzíti a gyermeket – a család, az állam és a társadalom részéről – megillető, megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz való jogát is. Az Alkotmánybíróság 995/B/1990. számú határozatában kifejtette, hogy a gyermeket minden olyan alkotmányos alapvető jog megillet, mint mindenki mást, de ahhoz, hogy a jogok teljességével képes legyen élni, biztosítani kell számára az életkorának megfelelő minden feltételt felnőtté válásához.
A gyermek nevelése, fejlődésének biztosítása elsődlegesen a szülők felelőssége és kötelezettsége, a gyermeki jogok biztosítása és előmozdítása érdekében az államnak a szülőknek megfelelő segítséget kell nyújtania. A gyermeknek az a joga tehát, hogy az állam részéről a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemben és gondoskodásban részesüljön, az állam alkotmányos kötelességét alapozza meg a gyermek fejlődésének védelmére. Amíg tehát az Alkotmányban megfogalmazott állampolgári alapjogok esetében az állam részéről általában a passzivitás az elvárható magatartás, addig a gyermek jogai védelmében a családot, közelebbről a szülőt terhelő alkotmányos alapkötelezettségek esetén az államot aktív magatartásra kötelezi az Alkotmány 67. § (1) bekezdése, kifejezett kötelezettségeket állapítva meg számára. [995/B/1990., 79/1995. (XII. 21.) AB. határozat] Az állam alatt nem pusztán a Magyar Államot, mint jogi személyt kell jelen esetben érteni, hanem – a különböző jogszabályokban meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva – valamennyi, állami- és önkormányzati szervet és az állami feladatot ellátó egyházi fenntartású óvodát is. (Lásd az OBH 2075/2009.)
Az Alkotmánybíróság állásfoglalt a művelődéshez (oktatáshoz) való jog kérdésében is. Kimondta a 18/1994. (III. 31.) határozatában, hogy az Alkotmány 70/F. §-a értelmében a Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot, mégpedig a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával. 
Az állampolgárok tanuláshoz való jogát az állam intézményfenntartói kötelezettsége alapozza meg, amelynek keretében az államnak mindenki számára – hátrányos megkülönböztetés nélkül – biztosítania kell e jog gyakorlását lehetővé tevő szervezeti és jogszabályi feltételeket.
Az állam kötelessége tehát egyfelől, hogy az Alkotmány 70/F. §-ában biztosított jogosultság gyakorolhatósága érdekében a nem állami, illetőleg önkormányzati oktatási intézmények létrejöttének és működtetésének jogszabályi feltételeit is megteremtse, mégpedig az állam és önkormányzati intézményekkel azonos feltételek szerint, másfelől az ilyen intézményeknek - ha megalakultak - olyan mértékű anyagi támogatást köteles nyújtani, amilyen arányban ezek az intézmények állami, illetőleg önkormányzati feladatokat vállalnak át.
Tekintettel tehát a kifejtettekre, a gyermekek védelme, nevelése, oktatása olyan komplex jogok és kötelezettségek összessége, mely mind az állam (azaz az óvodák), mind a szülő számára megkerülhetetlen. A jogi normák mindehhez a szükséges keretet biztosítják, meghatározva azt, hogy a jogviszonyban lévő feleknek milyen kötelezettsége van a feladatok ellátásában. A jogi normák az ingyenes óvodai nevelés biztosítását és az étkezés biztosítását térítés ellenében az intézmények számára írják elő, az ezzel kapcsolatos költségek is a feladatot ellátó szervet terhelik, azok tovább nem háríthatóak. A családok számára az óvodai ellátás igénybevétele a törvényi szintű előírásokat kivéve – ami meghatározott feltételek esetén kötelező – többlet terhet nem jelenthet.
Mindezekből következően megállapítom, hogy a kialakult gyakorlat a vonatkozó jogszabály egyértelműségének hiányossága a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, illetve a művelődéshez való alapvető joggal összefüggő visszásságot okozott.

Intézkedéseim
1./ Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 20. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy a visszásság orvoslása érdekében Nagykörös Önkormányzatának képviselő-testülete vizsgálja felül a fenntartásában működő óvodák házirendjét a szükséges módosítások érdekében. 
2./ Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem Budapest XVIII. kerület Önkormányzatának, valamint Nagykörös Önkormányzatának képviselő-testületénél, hogy a feltárt jogi körülményeknek megfelelően biztosítsák a fenntartásukban lévő óvodákban a minimum feltételeket és hívják fel az óvodavezetőinek a figyelmét a helyes gyakorlat kialakítására.
3./ Az Obtv. 25.§-a alapján kezdeményezem az oktatási és kulturális miniszternél, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a minimum feltételek biztosítása során a fogyóeszközök tekintetében és a táplálkozás kiegészítésére vonatkozóan országosan egységes gyakorlat alakulhasson ki. 
Mindezek mellett felhívom a pénzügyminiszter figyelmét, hogy a közoktatási intézmények feladat ellátását részben meghatározó állami normatíva szűkössége jelentősen befolyásolja a jelentésben feltárt visszás körülményeket. 

Budapest, 2009. március 27.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény
2. § (1) A közoktatás magában foglalja az óvodai nevelést, az iskolai nevelést és oktatást, valamint a kollégiumi nevelést. Az iskola a szakképzésről szóló törvényben foglalt feltételekkel vehet részt a szakképzés feladatainak megvalósításában. Az óvoda, az iskola és a kollégium az e törvényben meghatározottak szerint vehet részt a pedagógusképzésben és a pedagógus-továbbképzésben.
(2) A közoktatás intézményeiben - e törvény rendelkezéseinek megfelelően - mindenki nevelésben és oktatásban részesülhet.
3. § (1) E törvény rendelkezéseinek megfelelően a közoktatás szakmailag önálló nevelési intézményei az óvodák, nevelési-oktatási intézményei az iskolai végzettséget, szakképesítést igazoló bizonyítvány kiadására jogosult iskolák, továbbá az alapfokú művészetoktatási intézmények és a kollégiumok.
(3) Az állam az ingyenes és kötelező általános iskoláról az állami szervek és a helyi önkormányzatok intézményfenntartói tevékenysége, illetve az állami, a helyi önkormányzati feladatellátás keretében gondoskodik. E törvény szerint ingyenes továbbá az óvodai nevelés, az óvodai nevelést és az iskolai nevelést és oktatást kiegészítő pedagógiai szakszolgálatok igénybevétele, továbbá a gimnáziumi, a szakközépiskolai, a szakmunkásképző iskolai, a szakiskolai nevelés és oktatás, valamint a kollégiumi ellátás.
4. § (1) Az állam és a helyi önkormányzat a nevelés és az oktatás terén vállalt feladatainak gyakorlása során köteles tiszteletben tartani a szülőknek, illetve a gyámnak (a továbbiakban együtt: szülő) azt a jogát, hogy vallási és világnézeti meggyőződésüknek megfelelő oktatásban és nevelésben részesülhessenek gyermekeik. A szülő ezt a jogát gyermeke érdekeinek megfelelően gyakorolja, oly módon, hogy tiszteletben tartja annak gondolat-, lelkiismeret- és vallásszabadsághoz való jogát, továbbá véleményét - korától és érettségétől függően - figyelembe veszi.
(7) A közoktatás szervezésében, irányításában, működtetésében, feladatainak végrehajtásában közreműködők döntéseik, intézkedéseik meghozatalakor a gyermek mindenekfelett álló érdekét veszik figyelembe. A közoktatásban a gyermek mindenekfelett álló érdeke különösen, hogy
a) az e törvényben meghatározott szolgáltatásokat megfelelő színvonalon biztosítsák részére oly módon, hogy annak igénybevétele ne jelentsen számára aránytalan terhet,
4/A. § (1) A közoktatás szervezésében, irányításában, működtetésében, feladatainak végrehajtásában közreműködők a gyermekkel, tanulóval kapcsolatos döntéseik, intézkedéseik meghozatalakor az egyenlő bánásmód követelményét kötelesek megtartani.
(2) Az egyenlő bánásmód követelménye alapján a közoktatásban minden gyermeknek, tanulónak joga, hogy vele összehasonlítható helyzetben levő más személyekkel azonos feltételek szerint részesüljön velük azonos színvonalú ellátásban.
24. § (1) Az óvoda a gyermek hároméves korától a tankötelezettség - e törvény 6. §-ának (2) bekezdésében meghatározottak szerinti - kezdetéig nevelő intézmény. Az óvodai nevelés a gyermek neveléséhez szükséges, a teljes óvodai életet magában foglaló foglalkozások keretében folyik.
(2) Az óvoda a gyermek hároméves korától ellátja - a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvényben meghatározottak szerint - a gyermek napközbeni ellátásával összefüggő feladatokat is.
(4) Az óvodai foglalkozásokat oly módon kell megszervezni, hogy az óvoda a szülők igényei szerint eleget tudjon tenni az óvodai neveléssel, a gyermek napközbeni ellátásával összefüggő feladatainak. Az e törvényben meghatározott óvodai feladatok ellátásához igénybe vehető heti időkeret ötven óra, melyet indokolt esetben meg kell növelni a gyermek napközbeni ellátásával összefüggő feladatokhoz szükséges idővel.
40. § (1) A közoktatási intézmény működésére, belső és külső kapcsolataira vonatkozó rendelkezéseket a szervezeti és működési szabályzat határozza meg.
(7) Az iskola és a kollégium házirendje állapítja meg, hogy - a tanulmányi kötelezettségek teljesítésén kívül - az e törvényben, továbbá jogszabályokban meghatározott tanulói jogokat és kötelezettségeket milyen módon lehet gyakorolni, illetve kell végrehajtani. Az iskola és a kollégium házirendje állapítja meg továbbá az iskolai, kollégiumi tanulói munkarendet, a tanórai és tanórán kívüli foglalkozások, a kollégiumi foglalkozások rendjét, a kollégiumi lakhatás ideje alatt a kollégiumon kívüli tartózkodás során tiltott tanulói magatartást, az iskola és a kollégium helyiségei, berendezési tárgyai, eszközei és az iskolához, kollégiumhoz tartozó területek használatának rendjét, az iskola, kollégium által szervezett, a pedagógiai program végrehajtásához kapcsolódó iskolán, kollégiumon kívüli rendezvényeken tiltott tanulói magatartást. Az óvoda házirendje a gyermeki jogok és kötelességek gyakorlásával, a gyermek óvodai életrendjével kapcsolatos rendelkezéseket állapítja meg.
(12) A szervezeti és működési szabályzatot, a házirendet és az intézményi minőségirányítási programot a nevelési-oktatási intézmény honlapján, annak hiányában a helyben szokásos módon nyilvánosságra kell hozni. A házirend egy példányát az óvodába, iskolába, kollégiumba történő beiratkozáskor a szülőnek, tanulónak át kell adni.
114. § (1) A helyi önkormányzatok és az állami szervek által fenntartott nevelési-oktatási intézményekben, továbbá a helyi önkormányzati feladatellátás keretében ingyenesen igénybe vehető szolgáltatások:
a) az óvodában
- az óvodai foglalkozások [24. § (1) bekezdés] szükség esetén logopédiai, dyslexia-megelőző foglalkozás, a sajátos nevelési igényű gyermeknek napi két óra felzárkóztató foglalkozás,
- a gyermekek rendszeres egészségügyi felügyelete,
- az óvoda létesítményeinek, eszközeinek használata az ingyenes szolgáltatások igénybevételéhez;
115. § (1) A helyi önkormányzatok és az állami szervek által fenntartott nevelési-oktatási intézményekben, továbbá a helyi önkormányzati feladatellátás keretében térítési díj ellenében igénybe vehető szolgáltatások:
b) a 114. §-ban fel nem sorolt, tanórán kívüli foglalkozások, az iskolai oktatás tizenegyedik évfolyamától és az iskolai szakképzési évfolyamon a napközis foglalkozás és a tanulószoba;
(3) A gyermek, tanuló a nevelési-oktatási intézményben igénybe vett étkezésért jogszabályban meghatározottak szerint térítési díjat fizet.
118. § (1) A közoktatás rendszerének működéséhez szükséges fedezetet az állami költségvetés és a fenntartó hozzájárulása biztosítja, melyet a tanuló által igénybe vett szolgáltatás díja és a közoktatási intézmény más saját bevétele egészíthet ki.
(2) A közoktatás feladatainak ellátását szolgáló költségvetési hozzájárulás összegét az éves költségvetési törvényben kell meghatározni.
(3) A központi költségvetés az állami szervek és a helyi önkormányzatok, valamint a nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartók részére az általuk fenntartott nevelési-oktatási intézmények működéséhez - a gyermek-, tanulói létszámot, valamint az ellátott feladatokat figyelembe véve - normatív költségvetési hozzájárulást biztosít.

A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény
148. § (1) A személyes gondoskodást nyújtó alapellátás keretében biztosított gyermekek napközbeni ellátása személyi térítési díjának megfizetésére a szülői felügyeleti joggal rendelkező szülő vagy más törvényes képviselő köteles.
(2) A gyermekek napközbeni ellátását biztosító intézményben - a 149. §-ban foglalt kivétellel - az alapellátások keretébe tartozó szolgáltatások közül csak az étkezésért állapítható meg térítési díj.
(3) A gyermekek napközbeni ellátása (a továbbiakban: gyermekétkeztetés) intézmény térítési díjának alapja az élelmezés nyersanyagköltségének egy ellátottra jutó napi összege.
(4) A személyi térítési díjat az intézményvezető a (3) bekezdés szerinti napi összeg általános forgalmi adóval növelt összegének és az igénybe vett étkezések számának, valamint az (5) bekezdésben megjelölt normatív kedvezményeknek a figyelembevételével állapítja meg.
(5) Gyermekétkeztetés esetén
a) a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő
aa) bölcsődés,
ab) óvodás,
ac) 1-6. évfolyamon nappali rendszerű iskolai oktatásban részt vevő,
ad) fogyatékos gyermekek számára nappali ellátást nyújtó, az Szt. hatálya alá tartozó intézményben elhelyezett, aa)-ac) alpont szerinti életkorú
gyermek után az intézményi térítési díj 100%-át,
b) az a) pont alá nem tartozó, rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő gyermek és tanuló után az intézményi térítési díj 50%-át,
c) három- vagy többgyermekes családoknál gyermekenként az intézményi térítési díj 50%-át,
d) az ad) alpont alá nem tartozó, tartósan beteg vagy fogyatékos gyermek, tanuló után az intézményi térítési díj 50%-át,
kedvezményként kell biztosítani (az a)-e) pont a továbbiakban együtt: normatív kedvezmény).

A nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet
3. § (2) A gyermek, a kiskorú tanuló szülőjének írásbeli nyilatkozatát be kell szerezni minden olyan óvodai, iskolai, kollégiumi döntéshez, amelyből a szülőre fizetési kötelezettség hárul, továbbá kiskorú tanuló esetén a tanulói jogviszony, kollégiumi tagsági viszony keletkezésével, megszűnésével, a tanulói jogviszony szünetelésével, a tanórai foglalkozáson való részvétel alóli felmentéssel, az egyes tantárgyak alóli mentesítéssel, a tanulmányi idő megrövidítésével kapcsolatos ügyekben, valamint minden olyan kérdésről, amelynél jogszabály a nyilatkozat beszerzését előírja.

7. számú melléklet a 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelethez
JEGYZÉK a nevelési-oktatási intézmények kötelező (minimális) eszközeiről és felszereléséről
ÓVODA
II. HELYISÉGEK BÚTORZATA ÉS EGYÉB BERENDEZÉSI TÁRGYAI
 Eszközök, felszerelések	 Mennyiségi mutató	 Megjegyzés	
 szeméttartó	 gyermekcsoportonként 1	 	
 10. Gyermekmosdó, WC	 	 	
 törülközőtartó	 gyermeklétszám figyelembevételével	 	
 falitükör	 mosdókagylónként 1	 	
 hőmérő	 helyiségenként 1	 	
 rekeszes fali polc (fogmosótartó)	 gyermeklétszám figyelembevételével	 	
III. TISZTÁLKODÁSI ÉS EGYÉB FELSZERELÉSEK
 Eszközök, felszerelések	 Mennyiségi mutató	 Megjegyzés	
 egyéni tisztálkodószerek	 felnőtt és gyermeklétszám szerint 1	 fésű, fogkefe, fogmosópohár	
 tisztálkodófelszerelések	 mosdókagylónként 1	 ruhakefe, körömkefe, szappantartó	
 fésűtartó	 csoportonként 1	 	
 törülköző	 felnőtt és gyermeklétszám szerint 3-3	 	
 abrosz	 asztalonként 3	 	
 takaró	 gyermeklétszám szerint 1	 	
 ágyneműhuzat, lepedő	 gyermeklétszám szerint 3-3	 	
V. A NEVELŐMUNKÁT SEGÍTŐ JÁTÉKOK ÉS EGYÉB ESZKÖZÖK
 Eszközök, felszerelések	 Mennyiségi mutató	 Megjegyzés	
 ábrázoló tevékenységet fejlesztő (rajzolás, festés, mintázás, építés, képalakítás, kézimunka) anyagok, eszközök	 gyermekcsoportonként a gyermeklétszám figyelembevételével	 az óvoda nevelési programja szerint	

Az étkeztetéssel kapcsolatos közegészségügyi szabályokról szóló 9/1985. (X. 23.) EüM-BkM együttes rendelet
25. a) Az étkeztetési létesítményt megfelelő számú evő-, és ivóedénnyel kell ellátni, a fogyasztó saját étkészletet nem használhat.
b) A fogyasztók részére papírszalvétát vagy tiszta asztalkendőt kell biztosítani.
A vendéglátó termékek előállításának feltételeiről szóló 67/2007. (VII. 10.) GKM-EüM-FVM-SZMM együttes rendelet
 „B” táblázat Élelmiszer-felhasználási javaslat egész napos ellátásra (a megadott értékek egy főre, 10 napra vonatkoznak)