Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2223/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Lápossy Attila
dr. Retkes Zita
Az eljárás megindulása
A sajtóból értesültem arról, hogy Budapest Főváros IV. Kerület, Újpest polgármestere (a továbbiakban: polgármester) 2008. február 13-án – fenntartói jogkörében eljárva – valamennyi kerületi önkormányzati iskolából kitiltott egy 15 éves, tanköteles tanulót, aki néhány héttel korábban egy pedagógust bántalmazott. A sajtóhírek szerint a polgármester döntése indoklásaként arra hivatkozott, hogy a diák „társai lelki kiegyensúlyozottságát is fenyegeti”.
Figyelemmel arra, hogy a rendelkezésemre álló információk alapján több alapvető joggal összefüggő visszásság veszélye is felmerült, az ügyben, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16.§ (2) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam. A vizsgálat eredményes befejezése érdekében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján megkerestem a polgármestert, akitől tájékoztatást, valamint dokumentumok megküldését kértem.
Fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvtv.) 11. § (2) bekezdése a gyermek alkotmányos jogainak védelmét az állampolgári jogok országgyűlési biztosának kifejezett feladatává teszi, és ennek során a biztos kötelessége, hogy a gyermek alkotmányos jogait érintő – tudomására jutott – esetleges visszásságokat kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosaként a gyermeki jogokat nem csak a „hagyományos”, hanem a gyermeki jogok érvényesüléséhez illeszkedő, sajátos eszközrendszerrel is védeni kívánom, hangsúlyt fektetve az átfogó szemléletű és proaktív jellegű jogvédelemre: a közvélemény-formáló tevékenységre, a hivatalból indított vizsgálatokra, és az együttműködési mechanizmusok szervezésére. A proaktív szerepvállalásnak megfelelően, egy önálló alapjogi projekt keretében, kiemelt figyelmet fordítok a gyermeki jogok érvényesülésére.

A megállapított tényállás
Az első megkeresésemben az ügyről teljes körű tájékoztatást kértem a polgármestertől, aki 2008. április 11-én kelt levelében szűkszavú választ adott. Ismételt megkeresésemben arról kértem bővebb tájékoztatást, hogy milyen módon szűnt meg a diák tanulói jogviszonya, folytatott-e le az iskola a tanulóval szemben fegyelmi eljárást, milyen intézkedés keretében hozta meg azt a döntést, amely szerint a tanuló önkormányzati iskolát Budapest IV. kerületében nem látogathat, és erről milyen formában tájékoztatta a kerület intézményvezetőit, valamint, hogy a tanuló hol és milyen formában teljesíti tankötelezettségét. Ismételten kértem továbbá az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának csatolását. 
Újabb, 2008. június 2-án kelt válaszában a polgármester arról tájékoztatott, hogy kérdéseim tételes megválaszolását nem tartja célravezetőnek, ugyanis nem ért egyet azzal, hogy jelen ügyben a bántalmazó tanuló jogainak védelme érdekében folytasson le bármilyen szerv eljárást.
Harmadszori megkeresésemre 2008. július 2-án kelt levelében – a polgármester helyett – a kerület jegyzője adott a korábbiaknál részletesebb tájékoztatást, csatolva ahhoz a polgármester által jegyzett leveleket is.
A jegyző arról tájékoztatott, hogy a polgármester az iskola igazgatójának a tanuló által elkövetett cselekménnyel (egy pedagógus bántalmazása) kapcsolatos szóbeli bejelentése után, illetve személyes tájékozódását követően írásos utasítást adott a diák tanulói jogviszonyának azonnali hatállyal történő megszüntetésére, illetve valamennyi újpesti önkormányzati iskolából történő kizárására, tekintettel a diák cselekményének általa súlyosan elítélendő voltára. A jegyző tájékoztatott arról is, hogy a tanulóval szemben fegyelmi eljárást nem folytattak le, ügyében fegyelmi döntés nem született. 
A csatolt dokumentumok tanúsága szerint a polgármester a diák szüleinek írt egy levelet 2008. február 13-án, amelyben arról tájékoztatta őket, hogy a történtekre tekintettel, a tanuló az adott naptól korábbi iskoláját, valamint más önkormányzati fenntartású kerületi iskolát nem látogathat. E levelének másolatát küldte el az Újpesti Önkormányzat fenntartásában működő valamennyi iskola igazgatójának egy kísérőlevéllel, amelyben felhívja az intézményvezetőket, hogy a mellékelt levélben foglaltak szerint járjanak el.
A szülők megkeresésére a polgármester ismét tájékoztatta őket a fentiekről, valamint felajánlotta, hogy – amennyiben szükséges és a szülők igénylik – kész segítséget nyújtani abban, hogy gyermeküket valamelyik, nem önkormányzati fenntartású iskolába felvegyék. A jegyző tájékoztatása szerint az ezirányú segítségnyújtás meg is történt, és a diák jelenleg egy alapítvány által fenntartott iskola tanulója.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés:  „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása az állam elsőrendű kötelessége”.)
– a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.)
– a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga (Alkotmány 67. § (1) bekezdés „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.”)
– az oktatáshoz való jog (Alkotmány 70/F. § (1) – (2) bekezdés: „A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”)

Alkalmazott jogszabályok
1. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.)
2. A Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről szóló 1991. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Egyezmény)
3. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 
4. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvtv.)

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. A vizsgálattal érintett újpesti kerületi önkormányzat az Obtv. 29. § (1) bekezdés g) pontja alapján hatóságnak tekintendő, így a polgármester tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. 
Az ügyben az oktatási jogok biztosa – a kiskorú tanuló szüleinek beadványára – vizsgálatot indított, amelynek tényéről hivatalos úton tájékoztatott, ezért a szakmai együttműködés érdekében felvettem a kapcsolatot az oktatási jogok biztosával. Ezek után – annak ellenére, hogy az Obtv. szabályai tételesen nem zárják ki az állampolgári jogok biztosának eljárását azokban az ügyekben, amelyekben az oktatási jogok biztosa is vizsgálódik – vizsgálatom kiterjedt arra is, hogy az ügy kizárólag oktatási jogok sérelmének veszélyét is felveti, vagy más alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja is fennáll-e.
Az Oktatási Jogok Miniszteri Biztosa Hivatalának feladatairól és működésének szabályairól szóló 40/1999. (X. 8.) OM rendelet 3. §-ának első mondata alapján „az oktatási jogok biztosa eljárásának tárgya lehet olyan egyedi ügyben hozott határozat vagy intézkedés, valamint határozat (intézkedés) elmulasztása, amely az Alkotmány 70/F. §-ában (művelődéshez, oktatáshoz való jog), illetve 70/G. §-ában (művészeti és tudományos élet szabadsága, tanszabadság), továbbá a Kötv.-ben a gyermek, a tanuló, a szülő, a pedagógus számára biztosított jogokat sérti, vagy a sérelem közvetlen veszélyét idézi elő.” 
Az oktatási biztossal tartott egyeztetések után azért folytattam tovább hivatalból indított vizsgálatomat, mivel a polgármester intézkedése nem csupán az oktatási jogokkal, hanem ennél szélesebb körben, a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal, a jogorvoslathoz való joggal, valamint a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával kapcsolatos visszásság gyanúját veti fel. Ezen alapvető jogokkal összefüggő visszásságok fennállásának vizsgálatára az állampolgári jogok országgyűlési biztosának van hatásköre. Fel kívánom hívni ugyanakkor a figyelmet arra, hogy az oktatási jogok esetleges sérelmével kapcsolatos összefüggéseket – részletesebben – az oktatási jogok biztosának vizsgálata tárhatja fel.

II. Az országgyűlési biztos – amint erre már az OBH 2972/2008. sz. jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Jelentésemben így kizárólag azt vizsgáltam, hogy a jogbiztonság elvével és egyes alapvető jogokkal – kiemelten a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz való joggal, valamint a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával – formailag és tartalmilag összefér-e a polgármester intézkedése, eljárása.
Megjegyezni kívánom, hogy az iskolai erőszak terjedését, ezen belül pedig a tanulók pedagógusok ellen elkövetett erőszakos cselekményeit rendkívül aggasztónak és veszélyesnek tartom. Az iskolai agresszió ugyanis minden szereplő számára súlyos következményekkel jár: az iskola, a pedagógusok, a szülők, az egész társadalom, és elsősorban természetesen a gyermek, a tanuló szempontjából egyaránt. Paradox módon a – sok esetben kiszolgáltatott helyzetben lévő – gyermek, a fiatal az általa elkövetett erőszakos cselekményeknek maga is legalább annyira áldozata, mint amennyire végrehajtója.
Érdemes tehát az iskolai agresszió kérdéskörét szélesebb összefüggéseiben vizsgálni, a szankcionálás során fokozott figyelmet fordítva megelőzésre, az elterelésre, a represszió helyetti reparációra, jóvátételre. Országgyűlési biztosként hangsúlyozni kívánom mindazonáltal, hogy az iskolai erőszakkal szembeni küzdelem azonban soha, semmikor sem jelentheti azt, hogy a tanulók jogsértése miatt más alapvető jogaik megvonhatóak lennének, éppen az anyagi és eljárási garanciáknak fokozottan érvényesülniük kell.

III. Az Alkotmány rendelkezéseit értelmező alkotmánybírósági gyakorlat, a hatályos jogszabályi rendelkezések alapján az alábbi megállapításokat teszem:
1. A polgármester intézkedése a jogbiztonság követelménye szempontjából
Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.1 Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.2A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.3 Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.4
Az önkormányzat az általa fenntartott közoktatási intézmény feletti irányítási jogkörének terjedelmét és korlátait a közoktatási törvény tartalmazza. A Kötv. 104. § (1) és (2) bekezdése szerint a fenntartó a törvényesség biztosítása keretében ellenőrzi – többek közt – a működés és döntéshozatal jogszerűségét, ennek eredményeképpen pedig felhívja a közoktatási intézmény vezetőjét a jogszabálysértő döntés orvoslására. Ha a felhívás nem vezet eredményre, a jogszabálysértő döntést megsemmisíti, és a közoktatási intézmény vezetőjét új döntés, illetve az elmulasztott intézkedés meghozatalára utasítja. A Kötv. 106. §-a lényeges garanciális elemként külön is kiemeli, hogy a fenntartói irányítás nem sértheti a nevelési-oktatási intézmény szakmai önállóságát, az intézmény szakmai döntési hatásköreit.
A polgármester 2008. február 13-án kelt levelében a pedagógust bántalmazó tanuló szüleivel azt közölte, hogy gyermekük a továbbiakban nem lehet egyetlen önkormányzati fenntartásban működő iskola diákja sem. Ugyanezen a napon a mellékletként küldött szülőknek írt levélre hivatkozva, közvetve – felhívás keretében – arra utasította a pedagógust bántalmazó tanuló általános iskoláját, hogy a kiskorú tanulói jogviszonyát azonnali hatállyal szüntesse meg, a kerületben található valamennyi önkormányzati fenntartású oktatási intézményt pedig arra, hogy a tanulót ne vegye át.
A polgármester önkényesen beavatkozott az iskola és a tanuló közti fegyelmi ügybe, amikor az összes garanciális törvényi szabályon átlépve adott utasítást a jogsértést elkövető tanuló újpesti oktatási intézményekből való „kitiltására”. Az önkormányzatnak, így az önkormányzatot képviselő polgármesternek fenntartóként az iskola törvényes működéséért kell felelnie, kötelessége, hogy az intézmény jogszerűtlen döntéseinek, mulasztásainak feltárása, és az esetlegesen szükséges intézkedések megtétele. 
A polgármester ezzel szemben hatáskörén messze túlterjeszkedve, sőt azzal ellentétesen járt el: levelében törvénysértő eljárásra utasította az irányítása alatt álló oktatási intézményeket. A polgármesternek ilyen jellegű beavatkozásra, utasítás kiadására, sem formailag, sem tartalmilag nincs joga. Az általa adott utasítás jogilag értelmezhetetlen, megtévesztő lehetett az oktatási intézmények számára, és nem felelt meg sem a formai, sem pedig a tartalmi követelményeknek elmosta a polgármesternek az utasításért való szakmai és jogi felelősségét, a jogbiztonság szempontjából súlyosan aggályosnak minősül. Fontosnak tartom azonban kiemelni, hogy a polgármester eljárása semmi esetre sem jelenti azt, hogy a tanuló magatartásának következményei alóli mentesülést tartanám kívánatosnak.
A pedagógust bántalmazó tanulóval szemben az oktatási intézménynek, az általa felállított fegyelmi bizottságnak lett volna joga és egyben kötelezettsége a Kötv. szabályainak megfelelő fegyelmi eljárás lefolytatása, és – amennyiben szükséges – a fegyelmi büntetés alkalmazása (erről részletesebben lásd. III/. 2. és 3. pont). 
Hangsúlyozni kívánom, hogy jogállamot csak jogállami eszközökkel lehet szolgálni, a jogsértésekre – legyenek bármilyen súlyosak, felháborítók – csak jogállami módon, a törvényi rendelkezések, eljárási garanciák maradéktalan betartásával, az arra feljogosított szerveknek kell választ adnia. Az olyan állami, önkormányzati intézkedések, amelyek a jogszabályok nyíltan vállalt félretételével születnek, különösen veszélyesek az alapvető jogok érvényesülése szempontjából, messzemenően alkalmasak arra, hogy negatívan befolyásolják az állampolgárok jogkövető magatartását, megingassák a jogbiztonságba vetett hitüket.
A fentiek alapján megállapítom, hogy a polgármesternek az az önkényes, felhatalmazás nélküli és a törvénnyel ellentétes eljárása, amellyel egy súlyos jogsértést elkövető tanulót a kerület valamennyi – önkormányzati fenntartású – oktatási intézményéből kizárt, a jogállamiság elvével, és az abból következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.
2. A polgármester intézkedése a tisztességes eljáráshoz való jog és a jogorvoslathoz való jog szempontjából
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésében foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog.5 A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye.6
A tisztességes eljáráshoz való jognak fokozottan kell érvényesülnie olyan ügyekben, amelyekben – bármilyen módon – az érintettek között van gyermek, különös tekintettel, ha éppen a gyermek az, akit eljárás alá vontak. A gyermekjogi egyezmény 12. cikke ezen belül kiemeli a gyermek meghallgatásához való jogot: a részes államoknak lehetőséget kell adni a gyermeknek arra, hogy bármely olyan bírói vagy közigazgatási eljárásban, amelyben érdekelt, közvetlenül vagy képviselője, illetőleg arra alkalmas szerv útján, a hazai jogszabályokban foglalt eljárási szabályoknak megfelelően meghallgassák. A fegyelmi eljárásokkal kapcsolatban a 28. cikk azt hangsúlyozza, hogy a részes államoknak mindent alkalmas intézkedést meg kell tenniük annak érdekében, hogy az iskolai fegyelmet a gyermeknek méltóságával összeegyeztethetően és az Egyezménynek megfelelően alkalmazzák.
Az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát – ahogy erre már korábbi jelentéseimben rendszeresen hivatkoztam – az ún. szükségességi-arányossági teszt alkalmazásával vizsgálhatjuk meg. Meghatározott alapjogok azonban az alapjogi rendszerben abszolút jellegűként viselkednek, vagyis korlátozásuk fogalmilag kizárt, mert ez egyben a teljes negligálásukkal lenne egyenértékű. Az egyes hatósági, bírósági eljárásokhoz – így különösen a büntető-, szabálysértési vagy éppen fegyelmi eljárásokhoz – kapcsolódó garanciális jellegű anyagi és eljárási jogi garanciák, az ezekből következő alanyi jogok nem korlátozhatóak. Nem fordulhat elő például az, hogy az ártatlanság vélelme, vagy a védelemhez való jog csak az eljárás egyik szakaszában, vagy csak részben érvényesül. Itt kell megemlíteni, hogy az ártatlanság vélelme és a védelemhez, védekezéshez való jog nem csak a büntetőeljárásra vonatkozik, hanem kiterjed a szabálysértési, illetve a fegyelmi eljárásra egyaránt, gyermekek esetében pedig még további extragaranciákat is követel.
A fegyelmi eljárásra vonatkozóan a közoktatási törvény több, garanciális eljárási minimumszabályt határoz meg, amely biztosítja az alapjogi garanciák érvényesülését. Csak a legfontosabbakat kiemelve: a fegyelmi eljárás megindításáról – az indok megjelölésével – a tanulót és a kiskorú tanuló szülőjét értesíteni kell. A fegyelmi eljárás során a tanulót meg kell hallgatni, és biztosítani kell, hogy álláspontját, védekezését, előadja.7Az oktatási intézmény a gyermekkel, a tanulóval kapcsolatos döntéseit – jogszabályban meghatározott esetben és formában – írásban közli a tanulóval, illetve a szülővel.8A törvény előírja azt is, hogy csak jogerős fegyelmi határozatot lehet végrehajtani.9 Az oktatási intézmény döntése pedig a Kötv. alapján akkor tekinthető jogerősnek, ha a megfelelő határidőn belül (15 nap) nem nyújtottak be eljárást megindító kérelmet, vagy az eljárást megindító kérelem benyújtásáról lemondtak. A másodfokú döntés a közléssel válik jogerőssé.10
A polgármester fenntartói jogkörben hozott utasításával kiiktatta a garanciális törvényi elemeket, nem téve lehetővé, hogy a jogsértést elkövető tanulót meghallgassák, bizonyítási eljárást folytassanak le, majd az arányosság elvének megfelelően vele szemben – ha szükséges – fegyelmi büntetést alkalmazzanak. A polgármester az eljárási garanciák félretolásával tett intézkedése a tanuló tisztességes eljáráshoz való jogának súlyos sérelmét idézte elő.
Az AB állandó gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége.11 Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége is szükséges, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát.12 A jogorvoslathoz való alapvető jog lényeges tartalma kiterjed a jogorvoslati lehetőségről (avagy annak hiányáról) való tájékoztatásra, garanciális jellegű állami kötelezettség, hogy az egyes eljárások során az eljáró hatóságnak tájékoztatni kell az állampolgárt a jogorvoslati lehetőség igénybevételéről.
A jegyző tájékoztatása alapján a polgármester az iskola vezetőihez címzett utasítása nyomán a jogsértést elkövető tanulónak azonnali hatállyal, mindenféle eljárás lefolytatása, illetve írásbeli határozat nélkül szűnt meg tanulói jogviszonya. A tanulónak, illetve a tanuló szüleinek így arra sem volt lehetősége, hogy a döntés, illetve az annak alapját képező polgármesteri intézkedés ellen – a törvényben előírt módon – jogorvoslattal éljenek. A jogorvoslati lehetőségről való tájékoztatás hiánya már önmagában alkalmas arra, hogy megalapozza a jogorvoslathoz való joggal kapcsolatos visszásságot, nemhogy annak teljes mértékű, indokolhatatlan elvonása.
A fentiek alapján megállapítom, hogy a polgármester azon intézkedése, amelynek nyomán a tanuló adott iskolával fennálló jogviszonya fegyelmi eljárás lefolytatása, a tanuló meghallgatása, illetve jogerős fegyelmi határozat nélkül szűnt meg, a tisztességes eljáráshoz való joggal és a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.
3. A polgármester intézkedése a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával, és az oktatáshoz való jog szempontjából
Az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. Az alkotmányi felsorolás (család, állam, társadalom) egyben „rangsornak” is tekinthető – ahogyan ezt OBH 2057/2008. sz. jelentésemben is megállapítottam – a gyermeknek elsődlegesen a családtól kell a szükséges védelmet és gondoskodást megkapnia. Ezt egészíti ki, meghatározott esetekben pedig pótolja, illetve helyettesíti az állami intézményvédelem. Ez a fajta sorrend fakad a vonatkozó nemzetközi dokumentumok rendelkezéseiből, valamint ezt diktálja a gyermek mindenek felett álló érdeke, de ezt támasztja alá az AB gyakorlata is.13
A gyermeknek e joga tehát megalapozza az állam alkotmányos kötelességét a gyermek fejlődésének védelmére. Az állam alatt nem pusztán a Magyar Államot, mint jogi személyt kell jelen esetben érteni, hanem – a különböző jogszabályokban meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva – valamennyi, ezért tételesen meg nem határozható állami- és önkormányzati szervet is. E kötelezettség értelemszerűen egyfelől jogalkotási feladatot jelent, azonban mennyiségében és jelentőségében is kiemelkedő az egyedi jogalkalmazási aktusok súlya. Az állami szerepvállalás azonban nem csak az aktív – a család ezirányú alkotmányos kötelességének mulasztása esetén megnyilvánuló, pótló, kiegészítő – intézkedések, beavatkozások megtételét jelenti, hanem azt a kötelességet is, hogy az államnak gondoskodnia kell a jogok érvényesüléséhez, valamint a kötelezettségek teljesítéséhez szükséges feltételek biztosításáról is, nem alkalmazhat olyan intézkedéseket, amelyekkel a gyermek védelmével kapcsolatos szülői kötelezettségek teljesítését jelentősen és indokolatlanul megnehezítené. 
A tankötelezettség intézményében az állam objektív gyermekvédelmi kötelezettsége nyilvánul meg; a szülőnek jogszabályi kötelezettsége a tanköteles gyermek megfelelő oktatási intézménybe járatása, amelynek elmulasztása esetén szankcióval sújtható. A közoktatási törvény szerint a Magyar Köztársaságban – az e törvényben meghatározottak szerint – minden gyermek tanköteles, a tankötelezettség főszabály szerint14 annak a tanévnek a végéig tart, amelyben a tanuló tizennyolcadik életévét betölti.15 A tankötelezettség teljesítésének érdekében, a törvény garanciális jelleggel, taxatíve meghatározza a tanuló és a közoktatási intézmény közötti jogviszony megszűnésének, megszüntetésének lehetséges eseteit. Ez tehát éppen azt jelenti, hogy csak a törvényben meghatározott esetben és módon szűnhet, illetve szüntethető meg a jogviszony. Az iskola a tanulói jogviszony egyoldalú megszüntetésére öt esetben jogosult, de valamennyi csak nem tanköteles tanulóval szemben alkalmazható. 
A közoktatási törvény alapján az igazgató megszünteti a tanulói jogviszonyt fizetési hátralék miatt a szülő, nagykorú tanuló esetén a tanuló eredménytelen felszólítása és a tanuló szociális helyzetének vizsgálata után, kivéve, ha a tanuló hátrányos helyzetű. Megszűnik a nem tanköteles tanuló tanulói jogviszonya abban az esetben is, ha az iskola kötelező foglalkozásairól a jogszabályban meghatározott időnél igazolatlanul többet mulasztott. Megszűnik a tanulói jogviszony a kizárás az iskolából fegyelmi határozat jogerőre emelkedésének napján. Az iskola a tanítási év utolsó napján egyoldalú nyilatkozattal is megszüntetheti annak tanulónak a tanulói jogviszonyát, aki nem tanköteles, ha ugyanannak az évfolyamnak a tanulmányi követelményeit második alkalommal nem teljesítette.16 Ismételten fontos hangsúlyozni, hogy a fenti megszüntetési módok csak nem tanköteles tanulóval szemben alkalmazhatók, hiszen a jogalkotó biztosítani köteles az Alkotmányban meghatározott kötelesség teljesítéséhez szükséges feltételeket.
A súlyos jogsértést elkövető diák cselekménye – ahogy arra már utaltam – nem maradhat részben megtorló, de még inkább, a tanulóközösség számára is preventív jellegű jogkövetkezmény nélkül. A jogsértést elkövetett tanuló szankciókkal sújtása azonban – a III/1. pontban kifejtett jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének eleget téve – csak jogállami eszközökkel képzelhető el. A közoktatási törvény a kötelességeit vétkesen és súlyosan megszegő tanulóval szemben fegyelmi eljárás lefolytatását teszi lehetővé, amelynek alapján, írásbeli határozattal a tanuló fegyelmi büntetésben részesíthető.17 Megjegyzendő, hogy az iskola által kiszabható fegyelmi büntetéseken kívül, a tanulóval szemben – az eset súlyától függően – egyéb eljárások (büntetőeljárás, szabálysértési) is kezdeményezhetők.
A polgármester azonban azzal, hogy mintegy „kitiltotta” a tanulót az önkormányzati fenntartású iskolákból, indokolatlanul és jelentős mértékben megnehezítette a szülők számára előírt, a gyermekük iskoláztatásával kapcsolatos alkotmányos kötelezettség teljesítését. Az önkormányzat nem teljesítette objektív gyermekvédelmi kötelezettségét azáltal, hogy kvázi utasította a fenntartása alá tartozó intézményeket, hogy a diákkal tanulói jogviszonyt ne létesítsenek. Így a szülők számára – a polgármester által is elismerten, sőt egyedüli alternatívaként megjelölten – a kerületen belül csak az a lehetőség maradt, hogy a gyermeküket nem önkormányzati fenntartású iskolában iskoláztatassák. Az intézkedés alapjogsértő jellegén pedig az a tény sem változtat, hogy a polgármester felajánlotta segítségét, és – a jegyző tájékoztatása szerint – ténylegesen is segítséget nyújtott a diák nem önkormányzati iskolában való elhelyezéséhez.
Fontosnak tartom kiemelni ennek kapcsán, hogy az önkormányzat a nem általa fenntartott iskola működésébe, illetve annak döntéseibe – a jegyző által ellátott, a nem helyi önkormányzat által fenntartott nevelési-oktatási intézmény fenntartói tevékenységének törvényességi ellenőrzésén túl – aktívan nem avatkozhat be. A segítségnyújtás így a tájékoztatáson kívül más valós, érdemi segítséget törvényesen nem jelenthetett, hiszen kötelező felvételt biztosító iskola garantálása a helyi önkormányzat kötelező feladata. Azáltal pedig, hogy a polgármester levelében megtiltotta az önkormányzati fenntartású iskolák vezetőinek, hogy a diákkal tanulói jogviszonyt létesítsenek, elvágta annak lehetőségét is, hogy a diákot számára megfelelő, más – esetlegesen speciális – pedagógiai módszerekkel dolgozó másik intézmény átvegye, vagy oda áthelyezzék.
Fentiekre tekintettel megállapítom, hogy a polgármester utasítása által előidézett helyzet a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával, illetve az oktatáshoz való joggal kapcsolatos visszásságot okozott.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében,
1. az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem Budapest Főváros IV. Kerület, Újpest polgármesternél, hogy a jövőben tartózkodjon a hasonló jellegű önkényes, formailag és tartalmilag is súlyosan alapjogsértő intézkedések megtételétől, valamint – a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény rendelkezéseire figyelemmel – tartsa tiszteletben a fenntartói irányítása alatt álló intézmények szakmai függetlenségét.
2. az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy Budapest Főváros IV. Kerület, Újpest jegyzője kísérje fokozott figyelemmel a kerület fenntartói irányítása alatt álló nevelési-oktatási intézmények működését, valamint a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény rendelkezéseinek maradéktalan betartását, és amennyiben jogszabálysértő intézkedést tapasztal, azt az ügyben hatáskörrel rendelkező, illetékes szervek irányába haladéktalanul jelezze.
3. az Obtv. 23. § (1) bekezdése alapján, a Magyar Köztársaság ügyészségről szóló 1972. évi V. törvény (Ütv.) 16. § (1) bekezdése alapján, kezdeményezem, a legfőbb ügyésznél, hogy tegye meg az általa szükségesnek tartott intézkedéseket.

Budapest, 2008. július 18.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.
2 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.
3 9/1992. (I. 30.) AB határozat.
4 75/1995. (XI. 21.) AB határozat
5 315/E/2003. AB határozat
6 6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat.
7 Kötv. 76. § (7) bekezdés.
8 Kötv. 83. § (1) bekezdés.
9 Kötv. 76. § (10) bekezdés.
10 Kötv. 83. § (9) bekezdés.
11 5/1992. (I. 30.) AB határozat, 22/1995. (III. 31.) AB határozat
12 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, 19/1999. (VI. 25.) AB határozat.
13 Minthogy azonban a gyermek védelme és a róla való gondoskodás nemcsak a család alkotmányos kötelessége, hanem az államé, a társadalomé is, ez a szülői felügyelettel összefüggésben úgy értelmezendő: ha a gyermeknek nincs vagy a szülői kötelességeket nem teljesítő szülője van, akkor helyettük az államnak kell helytállnia. Ez ad a jogalkotó államnak lehetőséget a törvényes beavatkozásra, és kötelezi az államot közvetlen helytállásra (tartás) a védelem és gondoskodás feladatára (büntető rendelkezések, állami gondozásba vétel)” (995/B/1990. AB hat., ABH 1993, 515, 528.).
14 A Kötv. 6. § (6) bekezdése szerint tizenhatodik életévének betöltése után kérelmére megszűnik annak a tankötelezettsége, aki érettségi vizsgát tett, vagy államilag elismert szakképesítést szerzett, illetve házasságkötés révén nagykorúvá vált, vagy gyermekének eltartásáról gondoskodik. A kérelmet a tanuló és – a nagykorúvá vált tanuló kivételével – a szülő közösen nyújthatja be. A kérelmet az iskola igazgatója írásban tudomásul veszi.
15 Kötv. 6. § (1) és (3) bekezdés.
16 Kötv. 75. § 
17 Kötv. 76. §