Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1588/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Retkes Zita
Az eljárás megindulása
Hivatalomhoz panasz érkezett, melyben sajátos nevelési igényű gyermeket nevelő szülők azt kifogásolták, hogy a gyermeket a szakértői és rehabilitációs bizottság által kijelölt óvoda négy hónap után a nevelési intézményből eltanácsolta.
Tekintettel arra, hogy az ügyben több alapvető joggal összefüggő visszásság veszélye is felmerült, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglaltak alapján vizsgálatot indítottam. Ennek keretén belül az Obtv. 18. § (2) bekezdésében foglaltak alapján megkerestem az érintett nevelési intézmény vezetőjét, és nyilatkozattételre kértem fel.
Fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvtv.) 11. § (2) bekezdésében foglaltak szerint a gyermek alkotmányos jogainak védelmét az országgyűlési biztos a maga sajátos eszközeivel segíti, amelynek során feladata, hogy a gyermek alkotmányos jogait érintő – tudomására jutott – visszaéléseket kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. A Gyvtv. tehát az állampolgári jogok országgyűlési biztosa kiemelt feladatává teszi a gyermekek jogainak alkotmányos védelmét, és így – a kvázi gyermekjogi szakombudsmani teendőket is ellátva – a gyermeki jogokat nem csak a legtipikusabb, hanem a gyermeki jogok érvényesüléséhez illeszkedő, sajátos eszközrendszerrel is védeni kívánom, hangsúlyt fektetve a proaktív jellegű jogvédelemre is. Ezért 2008. évben a gyermekek jogainak érvényesülését feltáró, több évre tervezett alapjogi projektet indítottam, amelynek célja a gyermeki jogokkal kapcsolatban felmerült visszásságok feltérképezése, fókuszba helyezése, de elsősorban a gyermeki jogok érvényesülésének elősegítése.

A megállapított tényállás
A szülők gyermekük ügyével fordultak hivatalomhoz. A kislányt egy szakértői és rehabilitációs bizottság megvizsgálta és szakvéleményében az Apor Vilmos Katolikus Főiskola Terézvárosi Gyakorló Óvodáját jelölte ki a gyermek nevelése és fejlesztése céljából. A szülők állítása szerint az óvoda nyílt napján a gyermekkel együtt lehetőséget kaptak, hogy megismerjék a későbbi befogadó (középső) csoport tagjait, óvónőit. Az óvoda a gyermeket 2007 szeptemberében felvette, amelynek előzetes feltétele egy, az intézmény és a szülők között kötött, „próbaidőről” szóló írásbeli megállapodás volt. A gyermeket az óvoda azonban nem az előre megbeszélt csoportban, hanem a nagycsoportban helyezte el, ahol nála idősebb csoporttársakkal kellett együtt lennie. Miután a szülők ezt kifogásolták, egy hét múlva a gyermeket áthelyezték a kiscsoportba, amely szintén nem az előzetesen megbeszélt, a korosztályának megfelelő csoport volt. A szülők sérelmezték továbbá, hogy a döntések indokairól nem kaptak elegendő információt, illetve a döntéseket a gyermek érdekeivel ellentétesnek tartották. Sérelmezték továbbá, hogy az óvoda 2007. november 21-én gyermekük óvodai elhelyezését – a próbaidőre való hivatkozással – 2007. december 31-ei hatállyal, határozatban megszüntette.
Megkeresésemre az óvoda vezetője határidőben válaszolt, és az alábbiakról tájékoztatott. A 4. sz. Fővárosi Tanulási Képességvizsgáló Szakértői és Rehabilitációs Bizottság az óvoda befogadó nyilatkozata alapján kijelölte az intézményt a gyermek nevelésére. Állítása szerint az óvodában nem tartanak nyílt napot, hanem Baba-mama klub keretében fogadják a szülőket és gyermekeiket kéthetente azzal a szándékkal, hogy az óvodát sikerüljön jobban megismerni. Az intézményvezető állítása szerint nem kaptak a szülők arra ígéretet, hogy gyermeküket a középső csoportban helyezik el, mert abban a csoportban a létszám elérte a közoktatási törvényben meghatározott maximumot. Minden esetben a kiscsoportban helyezik el a sajátos nevelési igényű gyermekeket. A vezető óvónő szerint egyébként az intézmény minden döntéséről és annak indokairól tájékoztatták a szülőket. A pedagógusok szerint a gyermek csoportba illeszkedése nem volt zavartalan; társai féltek tőle (verekedés, harapás, karmolás miatt). A helyzetet szakmai megbeszélésekkel, a szülő bevonásával igyekeztek kezelni, de nem találtak megoldást a gyermek – önmaga és társai számára is megnyugtató módon történő – integrált nevelésére, ezért határozatban az óvodai elhelyezését megszüntették. Az intézményvezető szerint a szülőt korábban többször kérték, hogy megfigyelés céljából legyen jelen a csoportban (ahogyan azt az intézmény SzMSz-e lehetővé is teszi), de elfoglaltságára hivatkozással az édesanya ezt elutasította. Ugyanakkor a pszichológus felajánlotta segítségét a szülőknek megfelelő intézmény keresésében, de a szülők nem kívántak élni ezzel a lehetőséggel. 
Az intézményvezető tájékoztatásul mellékletként csatolta az óvoda házirendjét, a Szervezeti és Működési Szabályzat (SzMSz) vonatkozó rendelkezéseit, az ezek elfogadásáról szóló szülői nyilatkozatokat, az óvoda és a szülő között kötött megállapodást, a szülői munkaközösség a gyermekkel kapcsolatos problémák tekintetében szükséges intézkedésre irányuló kérelmét, az óvodapedagógusok nyilatkozatát a gyermek nevelésének elvállalásáról, majd erről való lemondásukról.
Az intézmény házirendje a sajátos nevelési igényű gyermekek nevelésével kapcsolatosan az alábbiakat tartalmazza:
„Sajátos nevelési igényű gyermekek csak szakvéleménnyel (óvoda megjelölésével) vehetők fel. A gyakorló óvodai státusz miatt fontos, hogy három hónapos (aktív) próbaidőt tartsunk. Ezt a megállapodást írásban rögzíti az óvoda és a szülő. Amennyiben a képző óvodával járó terhek túlzottan igénybe veszik a gyermeket, a csoportban folyó nevelőmunkát gátolják, a csoportba járó többi gyermek fejlődését akadályozzák, az óvodai elhelyezést megszüntetjük. A szülőt felkérjük, hogy más nevelő intézménybe vigye át gyermekét, ha az óvodában dolgozó szakemberek a gyermek fejlesztését nem tudják ellátni, vagy ha nem vállalják.”
Az intézmény SzMSz-e ugyanebben a vonatkozásban a következőket tartalmazza:
„Az óvodába a sajátos nevelési igényű ellátást igénylő gyermek csak szakvéleménnyel (óvoda megjelölésével) vehető fel. A gyakorló óvodai státusz miatt fontos a három hónapos (aktív) próbaidő betartása, minden sajátos nevelési igényű ellátást igénylő gyermek esetében. Amennyiben a képző óvodával járó terhek túlzottan igénybe veszik a gyermeket, az óvodai elhelyezés megszűnik. Amennyiben a sajátos nevelési igényű gyermek óvodai elhelyezését a csoportba járó szülők többsége kifogásolja, a saját gyermekük veszélyeztetettségét látja a sajátos nevelési igényű gyermek integrált nevelésekor, a gyermek óvodai elhelyezése megszűnik. Ha a csoportban folyó nevelőmunkát gátolja a gyermek, a csoportba járó többi gyermek fejlődését akadályozza, az óvodai elhelyezést megszüntetjük. A szülőt felkérjük, hogy más nevelő intézménybe vigye gyermekét, ha az óvodában dolgozó fejlesztő szakemberek, óvodapedagógusok a gyermek fejlesztését nem tudják ellátni, nem vállalják. (…) A befogadó nyilatkozat megadásakor a szülő nyilatkozik arról, hogy tudomásul veszi és elfogadja a gyermek három hónapos próbaidőben történő elhelyezését, felvételét az óvodába, (…) valamint ha a nevelés nem valósulhat meg, az óvoda értesíti a szakértői bizottságot az óvodai elhelyezés megszűnéséről.”
A szülő és az intézmény közötti megállapodás arról szól, hogy a szülő tudomásul veszi, hogy gyermekét három hónap időtartamú próbaidő kikötésével veszik fel az intézménybe.

Érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– Az állam alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása az állam elsőrendű kötelessége.”)
– A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga (Alkotmány 67. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.”)

Alkalmazott jogszabályok
– a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
– a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény (Magyarországon kihirdette az 1991. évi LXIV. törvény)
– a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény
– a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény
– a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet
– a képzési kötelezettségről és a pedagógiai szakszolgálatokról szóló 14/1994. (VI. 24.) MKM rendelet 

Megállapításaim
I. Hatáskör
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. Az Obtv. 29. §-a csak a hatóság fogalmát tartalmazza, a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. (OBH 6501/2001.) A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladatául határozza meg – többek között – az óvodáról való gondoskodást, és e tekintetben nem releváns, hogy az önkormányzat feladatát saját fenntartásában lévő intézmény, vagy a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvényben szabályozott közoktatási megállapodás keretei között más fenntartású intézmény közreműködésével látja el. 
Az Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezései alapján az óvodát közszolgáltatást végző szervnek tekintem.

II. A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga szempontjából
Az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. Az alkotmányi felsorolás – ahogyan azt már korábbi jelentéseimben is megállapítottam (OBH 2057/2008., OBH 2223/2008.) – egyben „rangsornak” is tekinthető: a gyermeknek elsődlegesen a családtól kell a szükséges védelmet és gondoskodást megkapnia, ezt azonban kiegészíti (meghatározott esetben pedig pótolja, helyettesíti) az állami intézményvédelem.
A szülői gondoskodás kiegészítésére, illetve pótlására a legtipikusabb esetben a legmegfelelőbb szakértelem alkalmazása érdekében, valamint a szülők munkaerőpiacon való részvétele miatt kerül sor. Az ENSz Gyermekjogi Egyezményének 18. cikk 3. pontja alapján az Egyezményben részes államok megtesznek minden megfelelő intézkedést annak érdekében, hogy a dolgozó szülők gyermekei számára biztosítsák olyan szolgáltatások igénybevételének jogát, amelyre jogosultak. Az Egyezmény a 23. cikkben egyébként külön hangsúlyozza azt, hogy a szellemileg vagy testileg fogyatékos gyermeknek emberi méltóságát biztosító, önfenntartását előmozdító, a közösségi életben való tevékeny részvételt lehetővé tevő, teljes és tisztes életet kell élnie. Az Egyezményben részes államok elismerik továbbá a fogyatékos gyermeknek a különleges gondozáshoz való jogát, … és segítséget nyújtanak, hogy a fogyatékos gyermek valóban részesülhessen oktatásban, képzésben …, gyógyító-nevelésben … oly módon, hogy ezek biztosítsák személyisége lehető legteljesebb kibontakoztatását kulturális és szellemi területen egyaránt.
A közoktatási törvény 24. § (2) bekezdésében foglaltak szerint az óvoda a gyermek hároméves korától ellátja – a Gyvtv-ben meghatározottak szerint – a gyermek napközbeni ellátásával összefüggő feladatokat is. A Gyvtv. 41. § (1) bekezdése határozza meg azon gyermekek körét, akik napközbeni ellátásra jogosultak. Eszerint a gyermekek napközbeni ellátásaként a családban élő gyermekek életkorának megfelelő nappali felügyeletét, gondozását, nevelését, foglalkoztatását és étkeztetését kell megszervezni azon gyermekek számára, akiknek szülei, nevelői, gondozói munkavégzésük, munkaerőpiaci részvételt elősegítő programban, képzésben való részvételük, betegségük vagy egyéb ok miatt napközbeni ellátásukról nem tudnak gondoskodni. A törvény 41. § (2) bekezdésében meghatározottak szerint a gyermekek napközbeni ellátását különösen az olyan gyermek számára kell biztosítani, akinek fejlődése érdekében állandó napközbeni ellátásra van szüksége, akit egyedülálló vagy időskorú személy nevel, vagy akivel együtt a családban három vagy több gyermeket nevelnek, kivéve azt, akire nézve eltartója gyermekgondozási díjban részesül, továbbá, akinek a szülője, gondozója szociális helyzete miatt az ellátásról nem tud gondoskodni. 
Az óvodai felvétel a közoktatási törvényben (Közoktatási törvény 24. §) került szabályozásra. A sajátos nevelési igényű gyermekek felvételével, nevelésével, oktatásával kapcsolatosan a törvény speciális rendelkezéseket tartalmaz. (Közoktatási törvény 30. §)
A sajátos nevelési igényű gyermeknek, tanulónak joga, hogy különleges gondozás keretében állapotának megfelelő pedagógiai, gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai ellátásban részesüljön attól kezdődően, hogy igényjogosultságát megállapították. A különleges gondozást – a gyermek, tanuló életkorától és állapotától függően, a szakértői és rehabilitációs bizottságok szakértői véleményében foglaltak szerint – a korai fejlesztés és gondozás, az óvodai nevelés, az iskolai nevelés és oktatás, a fejlesztő felkészítés keretében kell biztosítani. A gyógypedagógiai nevelésben-oktatásban, a konduktív nevelésben-oktatásban részt vevő nevelési-oktatási intézménynek rendelkeznie kell azokkal a személyi és tárgyi feltételekkel, amelyek a sajátos nevelési igényű gyermek, tanuló egészségügyi és pedagógiai célú habilitációs és rehabilitációs ellátáshoz szükségesek. 
A fenti törvényi szabályozás egyértelművé teszi a szakértői és rehabilitációs bizottságok kettős szerepét. Egyrészt a konkrét ellátásokra való jogosultság a szakértői bizottság szakvéleményének kibocsátásával keletkezik, ami azt jelenti, hogy szakvélemény nélkül a gyermek, tanuló nem tarthat igényt a különleges szolgáltatásokra. Másrészt a szakértői és rehabilitációs bizottságok speciális szakértelem és az általuk hozzáférhető információk birtokában javaslatot tesznek azokra a konkrét ellátásokra, amelyek a gyermekek, tanulók fejlődését szolgálják. (Az oktatási jogok biztosának beszámolója 2004. évi tevékenységéről, 66. o.)
A közoktatási törvény rendelkezése szerint a nevelési-oktatási intézményt a szülő választja ki a tanulási képességet vizsgáló szakértői és rehabilitációs bizottság, illetve az országos szakértői és rehabilitációs tevékenységet végző bizottság szakértői véleménye alapján. A szakértői és rehabilitációs bizottság szakvéleményének többek között tartalmaznia kell a kijelölt nevelési-oktatási intézmény megnevezését. (a képzési kötelezettségről és a pedagógiai szakszolgálatokról szóló 14/1994. (VI. 24.) MKM rendelet 14. § (1) bek. h) pont)
Ez azt jelenti, hogy a szülők azon alapjogát, amely szerint a gyermeküknek adandó nevelést megválaszthatják, (Alkotmány 67. § (2) bek., valamint a közoktatási törvény 13. § (1) bek.: „A szülőt megilleti a nevelési-oktatási intézmény szabad megválasztásának joga.”) sajátos nevelési igényű gyermek esetében – a nevelési-oktatási intézmény megválasztásának tekintetében – az állam korlátozza éppen a gyermek megfelelő fejlesztése érdekében, hiszen a szülők csak a szakértői bizottság által javasolt intézményekből választhatnak. A szakértői bizottságok szerepe tehát nemcsak azért fontos, mert segítséget nyújt a szülőnek a megfelelő intézmény kiválasztásában, hanem mert szakvéleménye – a szülőre, gyermekre és intézményekre vonatkozóan is – kötelező erejű jogi hatással bír.
A közoktatási törvény szerint, ha a gyermeket a kijelölt nevelési-oktatási intézmény nem tudja felvenni, a szakértői véleményt adó intézmény megkísérel másik, a sajátos neveléshez és oktatáshoz szükséges személyi és tárgyi feltételekkel rendelkező intézményt találni. Ha így sem oldható meg a gyermek, a tanuló elhelyezése, a szakértői véleményt adó intézmény meghatározza, hogy a gyermek, a tanuló milyen módon kapcsolódhat be a nevelésbe és az oktatásba, és a gyermeket, a tanulót előjegyzésbe veszi mindaddig, ameddig felvételét nem sikerül megoldani.
A gyermek érdekében a jegyző kötelezheti a szülőt, hogy gyermekével jelenjen meg szakértői vizsgálaton, illetve a szakértői vélemény alapján gyermekét a megfelelő nevelési-oktatási intézménybe írassa be. A gyermek érdekében államigazgatási eljárás megindítását a képzési kötelezettségről és a pedagógiai szakszolgálatokról szóló 14/1994. (VI. 24.) MKM rendelet 18. §-ában foglaltak alapján a családvédelmi intézmény, a szakértői és rehabilitációs bizottság vagy a kijelölt nevelési-oktatási intézmény vezetője kezdeményezheti. (Ez utóbbi abban az esetben, ha a gyermeket a szakértői vélemény alapján a kijelölt nevelési-oktatási intézménybe nem íratják be, nem viszik el.)
A közoktatási törvény 74. §-a garanciális jelleggel, taxatíve meghatározza az óvodai elhelyezés megszűnésének eseteit. Ez tehát éppen azt jelenti, hogy csak a törvényben meghatározott esetben és módon szűnhet meg az óvodai elhelyezés. Megszűnik az óvodai elhelyezés, ha a gyermeket másik óvoda átvette, az átvétel napján; ha a szülő írásban bejelenti, hogy gyermeke kimarad, a bejelentésben megjelölt napon; ha az óvodai elhelyezést fizetési hátralék miatt az óvodavezető – a szülő eredménytelen felszólítása és a gyermek szociális helyzetének vizsgálata után – megszüntette, a megszűnés tárgyában hozott döntés jogerőre emelkedésének napján; ha a gyermeket felvették az iskolába, a nevelési év utolsó napján; ha a gyermeket nem vették fel az iskolába, annak a nevelési évnek az utolsó napján, amelyben a nyolcadik életévét betölti. Megszűnik az óvodai elhelyezés akkor is, ha a gyermek a jogszabályban meghatározottnál igazolatlanul többet van távol az óvodai foglalkozásokról. Ezen feltételek hiányában az óvodai elhelyezés egyoldalúan, az intézmény részéről önkényesen nem szüntethető meg. 
A sajátos nevelési igényű gyermekek esetében tehát speciális szabályok vonatkoznak a nevelési-oktatási intézménnyel fennálló jogviszony keletkezésére. A szülők azon jogát, hogy a gyermeküknek adandó nevelést, valamint a nevelési-oktatási intézményt szabadon megválasszák, az állam – éppen a sajátos nevelési igényű gyermek megfelelő fejlesztése érdekében – korlátozza. A szakvélemény – a fent kifejtettek szerint – jogi kötőerővel bír a szülők, gyermekek, intézmények részére. Előfordul, hogy a kijelölt intézmény nem tudja vállalni a gyermek fejlesztését, ebben az esetben a szakértői bizottság másik intézményt jelöl ki. Amennyiben azonban a nevelési intézmény felveszi a gyermeket, onnantól a közoktatási törvény garanciális rendelkezéseit nem hagyhatja figyelmen kívül, még a gyermek sajátos nevelési igényére, speciális helyzetére, különleges gondozási igényére tekintettel sem.
A fentiek alapján megállapítom, hogy az óvodavezető határozata, amelyben a „próbaidőre” való hivatkozással a gyermek óvodai elhelyezését megszüntette, a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával kapcsolatos visszásságot okozott.

III. A jogbiztonság követelménye szempontjából
Az intézményvezető tájékoztatásában arra hivatkozott, hogy az óvodai elhelyezés az intézmény részéről történő egyoldalú megszüntetésének lehetőségét a sajátos nevelési igényre tekintettel az intézmény SzMSz-e és Házirendje is tartalmazza. Az ún. „próbaidő” jogintézménye is rögzítve van az intézményi belső szabályzatokban, valamint erre vonatkozóan a szülőkkel külön írásbeli megállapodást is köt az intézmény, amelyben a szülő elfogadja a „próbaidő” alkalmazását.
A közoktatási törvény 40. § (7) és (9) bekezdései szerint az óvoda házirendje a gyermeki jogok és kötelességek gyakorlásával, a gyermek óvodai életrendjével kapcsolatos rendelkezéseket állapítja meg. A házirendet az óvoda vezetője készíti el, és a nevelőtestület fogadja el. A házirend elfogadásakor, illetve módosításakor az óvodaszék egyetértési jogot gyakorol. A házirend a fenntartó jóváhagyásával válik érvényessé.
A közoktatási törvény rendelkezéseinek értelmében a fenntartó a törvényesség biztosítása érdekében ellenőrizni köteles a házirend, valamint – a kollektív szerződés és a közalkalmazotti szabályzat kivételével – más belső szabályzatok elfogadására előírt eljárási rendelkezések megtartását, a szabályzatban foglaltak jogszerűségét, a működés és döntéshozatal jogszerűségét. Az intézményi szabályzatok jóváhagyását akkor tagadhatja meg, ha az jogszabályt sért. Ez utóbbi esetben azonban – lévén a fenntartó a nevelési-oktatási intézmény törvényességi felügyeletét ellátó szerv – köteles megtagadni. (Közoktatási törvény 102-104. §) Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – és elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak megállapítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) ABH)
Önmagában azonban az, hogy az érintettek tisztában vannak adott intézmény által alkalmazott szabályokkal, hogy az intézmény működése ezek mentén kiszámítható, nem jelenthet felmentést a jogszabályi rendelkezések betartása alól. Az intézményi belső szabályzatok tartalma – főként, hogy azoknak jogi hatása van, hiszen minden érintettnek be kell tartania – nem lehet ellentétes törvényi vagy egyéb jogszabályi rendelkezésekkel, nem állapíthat meg olyan többletkötelezettséget, amelyre jogszabály nem hatalmazza fel. Az ún. „próbaidő” intézményről a közoktatási törvény nem rendelkezik, ezért annak alkalmazása nem megalapozott, nem törvényszerű, az erre alapozott határozatok pedig ugyancsak jogsértőek.
A közoktatási törvény és rendeletei (a képzési kötelezettségről és a pedagógiai szakszolgálatokról szóló 14/1994. (VI. 24.) MKM rendelet, valamint a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet) részletesen szabályozzák az intézmény és a sajátos nevelési igényű gyermek közötti jogviszony keletkezését, megszűnését, megszüntetését. Ettől eltérő szabályozásra az intézményeknek – felhatalmazás hiányában – nincs lehetőségük; ezek a szabályok garanciális jellegűek. „Az oktatási szereplők jogainak érvényesüléséhez nélkülözhetetlen, hogy a közoktatási intézmények betartsák a garanciális jogszabályi rendelkezéseket. Garanciális rendelkezéseknek tekintjük a nevelési-oktatási intézmények belső szabályzataira vonatkozó előírásokat.” (Az oktatási jogok biztosának beszámolója 2004. évi tevékenységéről, 52. o.) Ahogyan az Alkotmánybíróság is rámutatott határozatában, a jogbiztonság szempontjából alapvetőek az eljárási garanciák. (9/1992. (I. 30.) ABH)
Fentiekre tekintettel megállapítom, hogy az óvoda házirendjének, valamint szervezeti és működési szabályzatának az elhelyezés megszüntetésére, valamint a „próbaidő” intézményére vonatkozó rendelkezései a jogállamiság elvével, és az abból következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoznak.

IV. Összegzés
Megállapítható, hogy a törvények garanciális jellegű rendelkezéseinek betartása alapvető fontosságú az alapjogokkal kapcsolatos visszásságok megelőzése, kiküszöbölése céljából. Belső szabályzatok jogsértő tartalma nem legitimálható azzal, hogy az érintettek előzetesen tisztában voltak vagy lehettek a jogsértő tartalommal, és azt elfogadták. Nem hagyható továbbá figyelmen kívül az a szempont sem, hogy a nevelési-oktatási intézmények és a gyermekek, tanulók közötti jogviszony speciális, kötelező jelleggel létrejövő, alá-, fölérendeltségi viszony, amelyben a szülő is – bár a jogviszonyban közvetlen módon nem jelenik meg – szereplő. A szülő nincs ugyanakkor reális alkupozícióban azokkal az intézményi pedagógusokkal, dolgozókkal, vezetőkkel szemben, akikre a gyermekével kapcsolatos felügyeleti kötelezettségét időlegesen átruházza, hiszen nem akar gyermekének rosszat.
Ugyancsak mérlegelendő, hogy a sajátos nevelési igényű gyermek (és szülője is), az átlagosnál is kiszolgáltatottabb helyzetben van, ezért – valamint figyelemmel az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölését célzó, az Alkotmányban deklarált állami kötelezettség jelentőségére – alappal számíthat különös figyelemre és méltányos elbánásra.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében,
Az Obtv. 21. § (1) bekezdésében foglaltak alapján kezdeményezem az Apor Vilmos Katolikus Főiskola Terézvárosi Gyakorló Óvodájának vezetőjénél, hogy a jövőben az óvodai elhelyezés megszüntetésére a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény rendelkezéseinek figyelembevételével kerüljön sor.
Az Obtv. 21. § (1) bekezdésében foglaltak alapján kezdeményezem az Apor Vilmos Katolikus Főiskola Terézvárosi Gyakorló Óvodájának vezetőjénél, hogy az intézmény szervezeti és működési szabályzatának, valamint házirendjének a felülvizsgálatát és a hatályos jogszabályi rendelkezéseknek megfelelő, szükséges módosításokat végezze el.
Az Obtv. 20. § (1) bekezdésében foglaltak alapján azzal az ajánlással fordulok az Apor Vilmos Katolikus Főiskola, mint az óvoda fenntartója felé, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az óvoda belső szabályzatai a jogszabályi rendelkezéseknek megfeleljenek.

Budapest, 2008. november 10.

Dr. Szabó Máté sk.