Alapvető Jogok Biztosának Hivatala

Bíró Gáspár

Az 1993.évi törvény létrejöttének körülményei

Köszönöm a meghívást!

Majdhogynem napra huszonnégy éve annak, hogy az 1989-ben alakult nemzetiségi jogi kollégium, ha még bárki emlékszik rá, egyik ülésén novemberben felszólalt két fiatal meghívott szekértő és egészen üdítően hatott az, amit mondtak, a sok közhely után, ami korábban elhangzott különböző résztvevők szájából. Az egyiket úgy hívták, hogy Szalayné Sándor Erzsébet, a másikat meg Kovács Péter. Ez huszonnégy éve volt. Mindenki megítélheti, huszonnégy év után, hogy nem volt véletlen az, hogy pont őket hívtuk meg akkor az írásaik alapján. Különös nexus nem volt, olvastuk a hivatalban az írásaikat és ennek alapján meghívtuk őket.

Ebből is látszik, ebből a kezdésből, hogy amit mondani fogok, az teljesen szubjektív lesz. Ne várjanak tőlem tudományos előadást, arra, hogy hogyan született az első hazai kisebbségi törvény, csak nevezzük így röviden a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szólt. Szubjektív lesz, mert én voltam részese, hiába adnám itt most a nagy tudományos objektivitást, úgyse hinnének nekem. A másik pedig az, hogy nekem van egy elvi álláspontom ebben a kérdésben, ami már megvolt akkor is amikor ez a törvény készült, sőt azelőtt már kialakult, merthogy gyakorló kisebbségiként az egyik szomszéd országban éltem le az életem felét. Ez az elvi álláspont úgy szól, hogy a nemzetállam és a kisebbségek léte az kölcsönösen kizárják egymást. Egy nemzetállamban rendezni úgymond a kisebbségi kérdést nem lehet. Rosszabb a helyzet akkor, ha az a nemzetállam nemzeti államként fogalmazza meg magát, azaz az államot, annak az összes velejáróját és az állam területét az etnikai többség kizárólagos tulajdonának tekintik, ahol a kisebbségeknek nincs helyük. Tehát itt vagy a totális asszimilálódás, vagy az elvándorlás vagy még durvább dolgok keletkeznek. De az nem azt jelenti, hogy egy nemzetállamban ne lehetne együtt élni, hogy a nemzeti kisebbségek és a többség ne tudnának együtt élni egymással, csak ha ennek az együttélésnek a jóakarat mutatkozik mind a két fél részéről ára van, és ennek az árnak az a neve, hogy kompromisszum. Kompromisszumok sorozata. A kompromisszumnak pedig az a természete, hogy ha megkötik abban a pillanatban, a kompromisszum jónak tűnik, de utólag egészen mérget lehet venni rá, hogy valaki kitáncolna mögüle. Mert ilyen az ember, mert változik a helyzet, semmi nem marad változatlanul. Az a helyzet, az a pillanat, amikor a kompromisszumot megkötötték az nem marad kőbe vésve, nem olyan lesz, mint egy fotográfia, hogy mindig ugyanúgy néz ki, ezért aztán valakinek utólag valami úgysem fog tetszeni és ki fog táncolni a kompromisszumból, hogy bírálja azt. Ezt azért kellett elmondani, mert az első kisebbségi törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló első törvény, amit végül 1993 nyarán fogadott el a parlament valami egészen elképesztő többséggel, majdnem 100%-os többséggel. Egy kompromisszum, egy nagy kompromisszum volt, amely sok kis kompromisszumból tevődött össze. Hát így kell közelíteni szerintem ehhez a jogszabályhoz. Én persze megértem azokat a jogász kollegákat akik, jogi finomságokon köszörülik a nyelvüket, meg a tökéletlenségeken különösen, amik a törvényben vannak, de látni kell azt, hogy ez egy kompromisszum sorozat. Ráadásul a legtöbb kompromisszum, amely ennek a nagy kompromisszumnak a részét alkotja rossz kompromisszum. Mert ez van, emberek vagyunk sokdimenziós volt a játék, sokszereplős a játék, sok embernek a véleményét meg csoportnak, egyesületnek kellett figyelembe venni, és ez szükségszerűen olyan lesz a vége. Ugye mi a teve? Egy bizottság által tervezett ló, ahogy szokás mondani. Itt is körülbelül így jártunk.

Két fázisban folyt a dolog. Elkezdődött a Németh-kormány idején 1989 szeptemberében, októberében tulajdonképpen a folyamat, majd folytatódott az Antall-kormány első évét követően. Ezt is tudni kell, hogy itt két különböző felállásról beszélünk. Ha a tervezeteket nézzük, illetve az ötleteket, amelyek elvezettek a törvényhez, ezek különböző időszakokban születtek meg, és magukon hordozzák a megfelelő időszaknak az atmoszféráját, az ujjlenyomatát, a politikai hangulatát, és a többi és a többi.

1989 nyarán megalakult az úgynevezett Nemzetiségi Kollégium. Nem véletlenül mondtam korábban, hogy ha még valaki emlékszik rá, mert nem sok minden fűződik a nevéhez ennek a kollégiumnak. Pozsgai Imre celebrálta, mint államminiszter és létrejött, mint a kormány tanácsadó testülete. Ennek a kollégiumnak a kiszolgáló apparátusaként létrejött a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Titkárság Tabajdi Csaba miniszterhelyettes vezetésével. Ez október elsején jött létre, és nagyon hamar elkezdett dolgozni többek között a kisebbségi törvénnyel. A hivatalnak volt egy nagy problémája, hogy egyszerre kellett foglalkoznia mandátuma szerint, mindenkinek, akik ott dolgoztunk. Én ott voltam abban a hivatalban, mint alkalmazott, de nem azért vettek oda fel, hogy a kisebbségi törvénnyel foglalkozzak, hanem azért mert Romániához értettem jobban. Tehát nagyon hamar a hivatal elkezdett törvénnyel foglalkozni többek között. A nagy hiba az volt, hogy egyszerre kellett foglalkozni, illetve kezelni a határon túli magyarok ügyét, és a hazai kisebbségek problematikáját. Ez egy óriási súly volt, teher a hivatalon, egyik a másik rovására ment folyamatosan és ezt sokan szóvá is tették és joggal. De hát így találták ki, akik kitalálták, nem volt mit csinálni, ezt a mandátumot fel kellett vállalni. Annyit sikerült elérni, hogy októberben született két bizottság. Kettévált gyakorlatilag a Nemzetiségi Kollégium ilyen szinten. Született egy hazai kisebbségekkel foglalkozó bizottság, és egy határon túl magyarokkal foglalkozó bizottság.

A kisebbségi törvény az nyilván a hazai kisebbségekkel foglalkozó bizottság elé került. Ahogy ilyenkor lenni szokott a hivatal bekérte, a titkárságra a különböző tárcáktól, innen onnan, a kormányzat különböző szintjeiről a javaslatokat, hogy hogyan nézzen ki egy kisebbségi törvény. Körülbelül tíz éve akkor már – 89-ben vagyunk - nőtt a nyomás a párton, az MSZMP-n, ugye akkor még volt MSZMP. Az MSZP éppen akkor alakult, amikor a hivatal alakult, furcsa módon. Nőtt a nyomás az MSZMP-n és a kormányzaton is, hogy valamit lépni kell a kisebbségi kérdésben. Ergo nemzetiségi törvényt követeltek azok, akik akkor ebben a kérdésben exponálták magukat. Tehát nem lehetett egyszerűen elkerülni a dolgot. Ráadásul voltak olyan hangok, márpedig nem is kevesen, akik azt mondták, hogy Magyarország nagy hangsúlyt, egyre nagyon hangsúlyt helyez, ugye főleg 1989 januárjában, ha még valaki emlékszik valaki Szűrös Mátyás rádió nyilatkozatára, melyben a határon átnyúló magyarokat a magyar nemzet részeiként definiálta. Óriásit szólt ez a nyilatkozat. Ilyen szempontból is nőtt a nyomás, hogyha így beszélünk, akkor legyünk szívesek otthon rendet tenni, saját kisebbségeinket is foglalkozni, ha ennyire a szívünkön viseljük a határon túli magyarok dolgát. És hát volt ebben is valami megint, ezt is látni kellett, hogy ez így volt. Sok helyről jött az impulzus, a nyomás, hogy elő kell állni előbb utóbb egy kisebbségi tervezettel. Ugyanakkor mindenki tudta azt, hogy a Németh-kormánynak nem sok ideje van. Választások lesznek, 1990-ben és valószínűleg az, amit a Németh-kormány ideje alatt elérünk, az körülbelül úgy is fog maradni. Ezzel a tudattal kellett nekimenni a kisebbségi törvénynek. Bekértük a tárcáktól a különböző javaslatokat, nem mondom azt, hogy el voltunk ragadtatva attól, amit kaptunk.

Amikor Tabajdival Párizsba utaztunk hivatalos útra, ott mérgelődött a maga módján, stílusával a repülő gépen, hogy micsoda tarthatatlan helyzet ez, hogy telnek a hetek, és kapjuk ezt a sok semmirevaló anyagot. Akkor én elég felelőtlenül megígértem neki, hogy három hét múlva lesz a hazai albizottsági ülés és én arra kidolgozok egy koncepciót. Nekem semmi közöm nem volt a kisebbségi jogokhoz korábban, nem is akartam foglalkozni ezzel a témával, se az előtt, azután meg nőtt egy olyan sapka a fejemre, ami azt írta, hogy kisebbségi jogok, mitől nem tudtam szabadulni. Most már nagyjából megszabadultam tőle, de hát ez a felelőtlen ígéret a repülőgépen whiskyzés közben, ezt számon kérte rajtam a Csaba. El is készült ez a javaslat, október végére. És ha már javaslat, akkor legyen potens, gondoltuk magunkban, és az önkormányzatiság elvét be kell ide vezetni, gondoltuk többen, ami megint csak nem aratott tetszést a tágabb kormányzati berkekben meg az akkori felállásban. Mindenki azt mondta, hogy igen-igen azért akarjuk mi az önkormányzatokat, mert határokon túli magyarokra sandítunk közben. Csehszlovákiában éppen bukott a rendszer azokban a napokban. Romániában nem nagyon lehetett tudni, hogy mi lesz. Szerbiában Milošević tartotta magát rendesen. Kárpátalján más volt a helyzet, ott könnyebb volt valamennyire. És nem beszélek ugye Horvátországról meg Szlovéniáról mert azok még nem léteztek akkor mint önálló állam. Jugoszlávia Jugoszlávia volt, Milošević-el az élen. Románia Románia volt. Az egyetlen Csehszlovákia volt, ahol lehetett volna valamit kezdeni. Tehát az, hogy mi a határon túli magyarokra sandítottunk közben, részben megállja a helyét, olyan szempontból, hogy vertük a vasat, hogy határon túli magyarok jogai akkor kell csinálni valamit. De az, hogy ez a törvény modellként készült nekik az nem áll meg.

Száz szónak is egy a vége, a Bizottság jóváhagyta a koncepciót, bár elég nagy vitát követően, és mandátumot adott jogszabályszöveg készítésére. Ez még nagyobb zavart keltett a kormányzat más szintjein, különösen az igazságügy-minisztériumban. Ugye hogy van az, hogy egy sehonnai hivatal, amelyik alig alakult meg máris jogszabály előkészítéssel foglalkozik, nem az ő dolguk. Ugye a jogszabály előkészítést az igazságügy-minisztérium végezte törvény szerint, úgyhogy ilyen szempontból joggal tették szóvá. Ráadásul elkövettük a fő bűnt, a tervezeteket elküldtük külföldi szakértőknek véleményezésre. Ezért fel is jelentettek bennünket, hogy államtitkokat szivárogtatunk ki külföldre. Persze Németh Miklós volt elég nagystílű ahhoz, hogy elhajtsa ezeket a dolgokat, de nem volt könnyű ilyen szempontból. Ment egyrészt a mi koncepciónk, ami a kormányzati koncepció volt, teljesen más mint ami a törvényben létrejött. Tehát az elején a 89-es önkormányzatiság az teljesen más volt, mint ami a törvénybe belekerült. És az igazságügy-minisztériumban elkészült egy ellentervezet, Baka Andrással csináltatták meg, amelyik nem önkormányzatiság centrikus volt, hogy így mondjam. Egy abszolút profi, jól megírt tervezet, az 1968-as nemzetiségi törvénynek a relivivusa tulajdonképpen, nyelvi jogok nagyjából és ilyesmi. Ezzel is kellett kezdeni valamit. Az akkor létező kisebbségi szervezetek az önkormányzatiság koncepciót részesítették előnyben, meg a kulturális autonómiát. Mi egyeztettünk mindenkivel, akivel lehetett. Tehát a hivatal, aki jelentkezett, vagy akit mi megtaláltunk, mindenkivel egyeztettünk, de a dolog elhalt, mert a választásokkal annyiban maradt.

Miért volt más az az önkormányzat, amit mi képviseltünk az akkori Németh-kormány alatt készült tervezetben, a Tabajdi ideje alatt készült tervezetben? Az kizárólag kulturális önkormányzat volt, és egy darab kisebbségenként. Szó nem volt az helyi önkormányzatokról, meg olyan önkormányzatról mely általános érdekvédelemmel lett volna felruházva. Egy, kettő, önkormányzatot alakítani nem lett volna kötelező, három az összes egyéb kisebbségekkel kapcsolatos problémát azokat bízzuk másokra, alapítványokra, pártokra, egyesületekre, ki miben kompetens. A kulturális ügyek legyenek kulturális ügyek, azzal foglalkozzon az önkormányzat, de az legyen köztestület. Ergo a pénze az legyen biztosítva a büdzsében, mint költségvetési tétel. Tehát ne az legyen, ami akkor volt, hogy az országgyűlés megfelelő bizottsága oszt pénzt, ha van a kisebbségeknek, ha meg elköltik, akkor meg elköltötték, aztán senki nem kéri számon, hogy mire meg hogy. Tehát itt a köztestületi jelleg azzal járt, hogy pénzt kap a büdzséből, garantáltan, de elszámolási kötelezettsége van. Mindenekelőtt lett volna egy fokozatosság, időben el lett volna húzva a dolog, nem úgy, hogy a nyakába szakad a kisebbségnek, a kisebbségi önkormányzatnak minden egyszerre. Nem részletezem. Ez a fajta funkcionális önkormányzat volt az egésznek a közepén, a középpontjában, de hát ebből nem lett semmi.

Ugye a Németh-kormány el, Antall-kormány hivatalba lép, és körülbelül egy évig nem történt nagydolog, mert nem ez volt a prioritás. Volt éppen elég baj, aki emlékszik azokra az időkre, gazdasági problémák, privatizáció, kárpótlás, rengeteg minden volt. Ráadásul a Tabajdi féle hivatalt igen bölcsen, mert ugye mi is tudtunk annak idején, hogy ezt így kell csinálni, szétválasztották. A kormány első dolga az volt, hogy létrehozott egy hazai nemzetiségi és etnikai kisebbségi hivatalt, meg egy határon túli magyarok titkárságát. Az elsőt Wolfart János -aki tagja volt a Tabajdi féle hivatalnak- vezette, a másodikat pedig Entz Géza államtitkár. Én a másodikhoz kerültem ideiglenesen, mert megmondtam a Gézának, hogy csak addig vállalom, amíg feláll a hivatal utána megyek a dolgomra, merthogy nem tetszett nekem a hivatali munka.

Eltelik egy év, nem történik gyakorlatilag semmi, és végül napirendre kerül a dolog. Igen ám, de közben megalakult a Kisebbségi Kerekasztal, amiről a Jenő tud majd referálni, mert ő részese volt a folyamatnak. A létező kisebbségi szervezeteknek egy ilyen esernyő szervezete, umbrella group. Ez a Kisebbségi Kerekasztal elkezdte hallatni a hangját, szót kért. Mindenki úgy gondolta, hogy jogosan, csak ennek meg kell találni a formáját. Aztán alakult egy tárcaközi kodifikációs bizottság. Államtitkári szinten vettek részt benne a különböző tárcák. Nagy Ferenc József, ha még emlékszik valaki rá, kisgazda politikus, tárca nélküli miniszter égisze alatt. Az öregúr nagyon kedves volt, ő abszolút nem szólt bele a dolgokba, tehát ilyen szempontból nem volt semmi gond vele. Mihez nyúljunk vissza? Volt ez a Tabajdi-féle időkben készült tervezet. Nyílván azt nem lehetett csak úgy előhúzni a zsebből és azt mondani, hogy akkor dolgozzunk ezen tovább, de azért nagyjából úgy egészében az önkormányzatiság ügyet már nem lehetett lerúgni. Készült egy szöveg, én már nem emlékszem, hogy hol készült el, hogy ki csinálta az igazságügyben. Annak alapján kezdett el dolgozni a Kodifikációs Bizottság. Amiben én, mint Jolly-Joker részt vettem, mint magánember, nem is volt semmiféle titulusom, csak ott ültem, mint intézményi memória. Részt vettek a Kerekasztal részéről, a Jenő meg a Bársony János, és részt vettek a különböző tárcák. Hát ebben általában államtitkári szinten. Ami baromira dühítő volt az egészben az az volt, hogy a tárcák emberei cserélődtek. Ez nagyon nehézkessé tette az egész munkát, mert jön az új ember, főleg ha államtitkár volt, akkor neki el kellett magyarázni mindent Ádámtól és Évától, hogy mi történt és miért van ott. Egy ember nem változott a pénzügyminisztérium képviselője, aki viszont következetesen vétózott mindent: nincs pénz, nincs pénz, nincs pénz. Jó, hát majd lesz. Ment ez a kodifikáció egy darabig, de persze ennyi ember nem tudott jogszabályszöveget írni. Valakik készítettek a háttérben szövegeket, de a lényeg az, hogy elég nehézkes volt a munka, mert ennyi ember nehezen kodifikál. Erre beüt a ménkű, valamikor 92 végén a belügyminisztérium előállt egy saját tervezettel, amelyben megkülönböztette a nemzeti és az etnikai kisebbségeket, mondván, hogy a cigányság és a zsidóság etnikai kisebbség, az össze többi meg nemzeti. Ez már önmagában is aggályos volt, de hogy a jogok szempontjából is különbségek voltak, ez már gáz volt nagyon. Erre nagyon mindenki felkapta a vizet, aki értesült erről a tervezetről. Én magam is nagyon odavoltam, meg mindenki, aki értet ehhez a dologhoz, vagy egyáltalán köze volt. Igyekeztünk minél nagyobb zajt csapni, hogy ez egyrészt a már létező magyar törvényekkel, az Alkotmánnyal ellentétes, másrészt a nemzetközi egyezményekkel, amelyekhez Magyarország csatlakozott ellentétes. Az ellenzék persze fente a kést, készült is egy konferencia egy hétvégén. De sikerült összehívni egy informális miniszteri találkozót, hétvégére, szombat délelőttre, a külügyminiszter és belügyminiszter, nyilván aki a gazdája volt a dolognak, pénzügyminiszter, kultuszminiszter. Ennyien voltak miniszterek, akkor még Wolfart János, Entz Géza, meg megint én, nem tudom mit kerestem ott, de odahívtak engem is. Mindenki kerülgette a forró kását, én meg elmondtam, hogy ez mennyire gáz. Ugye engem nem rúghattak ki sehonnan se, maximum a teremből. Sikerült meggyőzni elég az hozzá a belügyminisztert, hogy ez nem jó ötlet, ergo belement abba, hogy ott informálisan temessék el ezt a tervezetet. A városházán volt egy nagy ellenzéki kerekasztal, vagyis ellenzéki pártok illetve kisebbségi szervezetek által szervezett konferencia, ahol készültek elítélni, de kiszivárgott a szöveg. Készültek elítélni a szöveget, amikor megjelentünk a belügyminisztérium embereivel és közöltük, hogy tárgytalan a dolog, mert visszaszívták. Tehát ez, ad acta egy nagy nehézség ki lett iktatva. Ugye az előadásomban szerepel a körülményei, ezért részletezem ezeket a dolgokat, csak hogy lássák, hogy milyen ájerben, atmoszférában zajlottak ezek a dolgok.

Végre elkészült egy olyan szövegtervezet, amibe a Kisebbségi Kerekasztal is hát eléggé szívták a fogukat, de belementek, ami a parlament illetékes bizottsága elé került. Ez a bizottság a kisebbségügyi, vallási és nem tudom milyen bizottság volt, amelyben én egy ülésen vettem részt, utána kivonulta, mert nem értettem egyet sem azzal, hogy definíció legyen a törvényben sem azzal, hogy kisebbségek felsorolása, meg még egy pár dologgal. Amikor nem sikerült meggyőzni senkit, akkor kivonultam, és érzékeny búcsút vettünk egymástól én meg a kisebbségi törvény. Onnantól közöm nem volt az egészhez, tévében láttam a közvetítést, meg a szavazást. Megszavazták, elfogadták. Utolsó pillanatban, amit utólag hallottam még születtek kompromisszumok, amelyek még csavartak egyet az amúgyis csavaros anyagon.

Nagyon sok minden volt abban a törvényben, ami kifogásolható, és joggal utólag a szakértők meg maga az ombudsman is kifogásokat tett, de látni kell, hogy ez kompromisszum volt, kompromisszumos javaslat, és hát mai napig ennek a kompromisszumoknak az átkát hurcoljuk magunkkal. Itt van például a parlamenti képviselő. Ugye huszonnégy éve, hogy be lett ígérve és nem történt semmi. Most született egy kompromisszum nemrég ha jól olvasom, de máris hallom, vannak hangok, hogy nem jó vagy nem úgy kellett volna. De ehhez nem tudok hozzászólni, én már ezekkel a dolgokkal nem foglalkozom.  De az elvet mondom, hogy a kompromisszum előbb vagy utóbb megbosszulja magát. Aki kompromisszumot öt, az legyen annak tudatában, hogy előbb-utóbb az a kompromisszum utólag már nem tűnik olyan jónak, mint amikor a kompromisszum volt. Élő példa rá, hogy a régi törvényt váltotta az új törvény, a Nemzetiségi törvény. Majd meglátják, hogy tíz év múlva, tizenöt év múlva a Nemzetiségi törvényről fognak csúnyákat mondani. Nem csak azért mert kompromisszumos dolgok vannak benne. Elvileg a nemzetállam, és most ebbe nem mennék bele, mert ez egy hosszú téma és a kisebbségeik léte az problematikus. Ez az egész Európára, az egész világra jellemző, igazából sajátosság. Gazdagállam, szegényállam mindegy, hogy milyen, a nemzetállam mint eszme a logikájával pontosabban függetlenül attól, hogy mit akarnak a kormányzaton lévők, ha rosszat akarnak akkor rossz. Persze, hogy rosszabb a helyzet ha hátsó gondolataik vannak, de maga a nemzetállam logikája a kisebbségi kérdést azt hogy úgy mondjam bedarálja vagy kilöki. Ez a két út van nem megy a kettő egymással sajnos.